III SA/Wr 174/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie wysokości diet dla sołtysów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w L., na sesji w dniu [...] r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości diet dla sołtysów, zwaną dalej "uchwałą". W przepisie §1 uchwały Rada Miejska w L. postanowiła, że "Sołtys otrzymuje zryczałtowaną dietę miesięczną za pełnienie funkcji sołtysa, za udział w pracach Rady Miejskiej w L., posiedzeniach zwoływanych przez Burmistrza Miasta L., zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich oraz wykonywanie innych zadań określonych w statucie sołectwa w kwocie [...] złotych (słownie trzysta złotych)". W §2 ust. 2 uchwały Rada zadecydowała, że "w przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa, przysługuje dieta w wysokości przewidzianej dla radnego zgodnie zuchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...]listopada 2015 roku w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych". W dniu [...]kwietnia 2019 r. Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność §2 ust. 2 uchwały w powołanym wyżej brzmieniu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że unieważnionym przepisem Rada Miejska w L. pozbawiła sołtysa będącego jednocześnie radnym prawa do diety z tytułu wykonywania funkcji sołtysa. W ocenie Wojewody przedmiotowy przepis w sposób istotny narusza prawo, ponieważ nie uwzględnia charakteru świadczenia w postaci diety, bezprawnie różnicując sytuację sołtysów ze względu na pełnioną, bądź niepełnioną funkcję radnego. Użyte w art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - dalej: u.s.g. pojęcie "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związany z pełnieniem funkcji, a jego istota sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. W omawianym przypadku istota przyznanej diety powinna się więc sprowadzać do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem jednocześnie każdej z dwóch funkcji - radnego i sołtysa. Zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, a zatem nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa. Dokonane w zaskarżonym § 2 ust. 2 uchwały zróżnicowanie sytuacji sołtysów ze względu na inne pełnione przez nich funkcje, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Naruszenie zasady równości przez organ administracji publicznej jest równocześnie obrazą art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r. (III SA/Kr 783/16) W dniu [...] maja 2019 r. Gmina L. wniosła do tutejszego Sadu skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie przepisów art. 37b ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że osobie będącej radnej i pełniącej jednocześnie funkcję sołtysa przysługuje dieta z tytułu piastowania tych dwóch funkcji, podczas gdy osobie tej przysługuje tylko dieta z tytułu pełnienia funkcji radnego. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia [...]kwietnia 2019 roku nr [...], 2) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz Gminy L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasada wyrażona w przepisie § 2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. jest zgodna z poglądem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 773/17, orzekł, że "połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę". Stanowisko to zostało przyjęte za tezą wyrażoną w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że powoływany przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r. - jak uzasadnienie zajętego stanowiska - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 15 listopada 2016 r., III SA/Kr 783/16, został uchylony wskazanym w niniejszej skardze wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 773/17. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie jest błędny, ponieważ narusza przepisy art. 37b ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 usg. Zakwestionowane w tamtym postępowaniu przez WSA w Krakowie przepisy są tożsamej treści, co zakwestionowane obecnie przez Wojewodę przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]lutego 2019 roku. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]lutego 2019 roku w sprawie wysokości diet dla sołtysów stanowiącego: "W przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa, przysługuje dieta w wysokości przewidzianej dla radnego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...]listopada 2015 r. w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży". Podstawą wydania zaskarżonej regulacji § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2019 był art. 37b ust. 1 u.s.g., stanowiący, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Wykonując nadaną jej tym przepisem kompetencję, Rada Gminy L. przyjęła zasadę "jednej diety" w przypadku sołtysów pełniących jednocześnie obowiązki radnego gminy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda argumentował, że z uwagi na to, iż zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa. Powyższe stanowisko organu nadzoru, zdaniem Sądu, nie znajduje jednak oparcia w przepisach prawa. Sąd – podobnie jak strona skarżąca - podziela pogląd Wojewody co do charakteru diety otrzymywanej przez radnych rady gminy w oparciu o przepis art. 25 ust. 4 usg. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podkreśla się, że dieta ta jest wyłącznie ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Odróżnia to dietę od wynagrodzenia z pracę, którego istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie pracownika, powstałe w związku z wykonywaniem przez niego pracy. Tymczasem wypłata diety ma jedynie rekompensować radnemu i/lub sołtysowi straty, jakie ponosi on w wyniku wykonywanych czynności przedstawicielskich np. w postaci utraty wynagrodzenia za pracę czy utraty dochodu z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej za czas, w którym radny wykonuje obowiązki związane z piastowaniem tej funkcji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 4406/14, czy wyrok NSA 211z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX). O należnościach przysługujących radnym traktuje art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten, podobnie zatem jak art. 37b ust. 1 u.s.g., zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata tytułu wykonywania funkcji społecznej ( tu: radnego) na rzecz gminy, jednak należy zwrócić uwagę na istotne różnice w redakcji obu tych regulacji. W przeciwieństwie bowiem do zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. kategorycznego stwierdzenia "radnemu przysługują diety", w art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że rada gminy "może" ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 773/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17). Nie kwestionując powołanych przez Wojewodę różnic w zakresie obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i funkcji radnego, nie można jednak wywodzić z tej okoliczności – jak czyni to organ nadzoru – że w sposób oczywisty różnice te przekładają się to na powstanie po stronie sołtysa dodatkowych kosztów i strat, odrębnych i niezależnych od tych, jakie wiążą się ze sprawowaniem mandatu radnego. W konsekwencji już tego tylko względu brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniona została podstawowa przesłanka dotycząca jednakowej w tym zakresie sytuacji podmiotów (sołtysów będących oraz niebędących radnymi), warunkująca ocenę z punktu widzenia art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje władzom publicznym w ten sam sposób traktować podmioty prawa charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W niniejszej sprawie, pomiędzy wskazanymi kategoriami adresatów normy prawnej zachodzą istotne różnice wynikające m.in. z faktu zagwarantowania w ustawie radnym prawa do diety i nie zagwarantowania tego prawa sołtysom, co również prowadzi do wniosku, że odmienne traktowanie w przepisach uchwały sołtysów nie będących radnymi oraz radnych będących sołtysami było dopuszczalne w świetle tej zasady (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., o sygn. II SA/Rz 496/113, opubl. w CBOSA). Niewątpliwie natomiast upoważnienie nadane w art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę tak co do oceny tej potrzeby, jak i co do ustalenia zasad, na jakich te świadczenia będą przysługiwały, w zależności od warunków i potrzeb lokalnych. Jak już podkreślono, kwestie finansowania działań sołtysów z woli ustawodawcy należą do właściwości organów gminy, która rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy L. nie przekroczyła tych granic, przyjmując zasadę "jednej diety" w odniesieniu do sołtysów, którzy jednocześnie sprawują mandat radnego i pobierają diety z tego tytułu. Jest to stanowisko zgodne z akceptowanym w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z sygn. akt z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 773/17, którym NSA uchylił powołany przez Wojewodę wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr783/16, wyrażając tam pogląd, iż skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę (podobnie: II OSK 2794/16 z 7 listopad 2017 r., II SA/Bd 181/19 z 28 czerwca 2019 r. opubl. w CBOSA) Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.