III SA/Wr 178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Decyzją z [...] marca 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. (dalej: beneficjent, spółka, skarżąca) - Zarząd Województwa D. (dalej: ZWD) utrzymał w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP) z [...] listopada 2018 r., mocą której określono obowiązek zwrotu przez beneficjenta środków w kwocie 50.989,80 zł, stanowiącej dofinansowanie otrzymane w formie refundacji. Z akt sprawy wynika, że - [...] kwietnia 2014 r. - beneficjent zawarł z DIP umowę o dofinansowanie projektu p/n "Budowa [...].", realizowanego w ramach RPO WD na lata 2007-2013, w wyniku której otrzymał dofinasowanie w wysokości 50.989,80 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotem projektu było utworzenie przedsiębiorstwa produkującego podpałkę do kominków. Beneficjent oświadczył, że cel ten zostanie osiągnięty przez uruchomienie linii produkcyjnej, wzrost zatrudnienia o 4 etaty i zastosowanie rozwiązań informatyczno-komunikacyjnych. Zakładał, że - w wyniku realizacji projektu - zakupi linię technologiczną, dzięki której będzie mógł stworzyć proces produkcji i wprowadzić na rynek innowacyjny produkt. Okres trwałości projektu został ustalony na 3 lata. Po przeprowadzeniu kontroli, DIP stwierdziła naruszenia polegające na nie zachowaniu okresu trwałości projektu, tj. naruszenie art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/ 1999 (dalej: rozporządzenie nr 1083/2006). Ustaliła, że beneficjent nie prowadzi działalności zgodnie z celem i założeniami projektu. W miejscu głównej lokalizacji projektu nie stwierdziła obecności elementów linii produkcyjnej. Z oświadczenia beneficjenta wynikało, że urządzenia znajdują się w innej lokalizacji. Beneficjent przywiózł i ustawił urządzenia, jednak nie potrafił ich obsłużyć. DIP odnotowała również, że z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji kadrowej wynikało, iż w okresie od 31 stycznia 2015 r. zatrudnione osoby przez większość czasu przebywały na urlopach bezpłatnych a w niektórych okresach było zatrudnionych tylko 3 pracowników. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej: u.f.p.), DIP wezwała beneficjenta do zwrotu w/w kwoty otrzymanego dofinansowania, w terminie 14 dni. Beneficjent nie zwrócił środków. DIP wszczęła postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, zakończone wydaniem w/w decyzji o zwrocie z [...] listopada 2018 r. Jako podstawę prawną decyzji podała - m.in. - art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. W odwołaniu, spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dowodziła, że projekt był prowadzony zgodnie z umową o dofinansowanie i wnioskiem aplikacyjnym. Dodała, że stan faktyczny, jaki został stwierdzony podczas kontroli, wynika z okoliczności, za które nie ponosi ona odpowiedzialności. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, ZWD utrzymał w mocy decyzję DIP. W jego ocenie, DIP zasadnie stwierdziła naruszenie trwałości projektu, tj. uchybienie regulacji art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, która wprowadza zakaz poddawania operacji zasadniczej modyfikacji. Uznał, że w przypadku spółki, jako beneficjenta, zasadnicza modyfikacja wynikała z zaprzestania działalności produkcyjnej i działań mających wpływ na charakter oraz warunki realizacji projektu. Dowodził, że w ustalonym stanie faktycznym istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem działalności produkcyjnej a wpływem na charakter i warunki realizacji projektu beneficjenta oraz że zaprzestanie działalności w postaci produkcji podpałki pozostaje w ścisłym związku przyczynowo - skutkowym z problemami kadrowymi, odstąpieniem od rozwoju sprzedaży internetowej, zmianą etapów procesu produkcji i eliminacją z niego jednej z maszyn. Wobec powyższego - zdaniem Zarządu WD - w sprawie mamy do czynienia ze znaczną modyfikacją projektu, która skutkuje naruszeniem przez beneficjenta trwałości projektu, w okresie, w którym był do tego zobowiązany, zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i postanowieniami umowy. ZWD wyłożył, że zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006, w razie stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu trwałości, kwoty wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania, zgodnie z art. 98-102 tego rozporządzenia. Wskazał, że regulację art. 57 w/w rozporządzenia należy zestawić z art. 207 ust. 1 u.f.p. Zważył, że w sprawie podstawą żądania zwrotu będzie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Kontynuował, że w myśl art. 184 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, do których zalicza się także postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Mając na uwadze powyższe, ZWD przyjął, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka, która - w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Uznał, że nieutrzymanie celu projektu (wskaźników) musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, ZWD utrzymał w mocy decyzję DIP, zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.). W skardze, spółka zaskarżyła w/w decyzję w całości. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem i wbrew procedurze wydatkowania tego rodzaju środków; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez nieprawidłowe ustalenia faktyczne i ocenę dowodów a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, sprowadzające się do uznania, że spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, przepisy u.f.p. i procedurę wydatkowania środków europejskich określoną w rozporządzeniach unijnych poprzez niewłaściwe wydatkowanie przyznanych środków, zaprzestanie działalności produkcyjnej i zmianę warunków realizacji projektu. Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, ZWD wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZWD utrzymująca w mocy decyzję DIP określającą kwotę środków przypadających do zwrotu, stanowiących dofinansowanie otrzymane przez stronę skarżąca (beneficjenta) w formie refundacji w ramach RPO WD na lata 2007-2013. Podstawę zwrotu stanowił faktycznie - wbrew zarzutom skargi - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, zwrotowi podlegają środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z kolei art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z powyższych przepisów wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 maja 2017 r., II GSK 2420/15; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12; CBOSA). Podkreślenia wymaga, że jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego, czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. W ocenie Sądu, w tej sprawie prawidłowo określono obowiązek zwrotu przez beneficjenta środków w kwocie 50.989,80 zł, stanowiącej dofinansowanie projektu p/n "Budowa [...]", realizowanego w ramach RPO WD na lata 2007-2013. Sąd stwierdził, że w sprawie niewątpliwie wykazano, że kontrola potwierdziła naruszenie trwałości projektu skarżącej, a więc uchybienie przepisowi art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Przepis ten stanowi: "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Zatem, zgodnie z tym przepisem: "Nie można poddawać operacji zasadniczej modyfikacji wynikającej: - ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, albo - z zaprzestania działalności produkcyjnej, i - mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji, lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona u skarżącej kontrola, obejmująca m.in. spełnienie przez nią, jako beneficjenta, przesłanek naruszenia zasady trwałości, zdefiniowanej w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, wykazał, że: 1) doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej, co potwierdziła sama skarżąca, 2) zaprzestanie działalności produkcyjnej miało wpływ na charakter operacji, przy czym charakter operacji został oceniony przez pryzmat utrzymania wskaźników projektu, w trakcie kontroli stwierdzono naruszenie wskaźnika dotyczącego zatrudnienia, 3) zaprzestanie działalności produkcyjnej miało wpływ na warunki realizacji projektu - skarżąca zmodyfikowała stronę internetową rezygnując z opcji "kup teraz", a także zbyła urządzenie zadeklarowane w projekcie jakie dedykowane do jego realizacji. Powyższe potwierdza, że skarżąca spółka, jako beneficjent środków, naruszyła w/w przepis rozporządzenia i postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z [...] kwietnia 2014 r. (wraz z jej załącznikami). Słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że w skardze strona nie odnosi się do wyżej przywołanej argumentacji, ani do podstawy faktycznej i prawnej decyzji o zwrocie środków. Jednocześnie strona mylnie wskazuje, że podstawą decyzji o zwrocie środków było stwierdzenie wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem. Fragment z decyzji (str. 9), na który powołuje się strona w skardze odnośnie wykonania prawidłowo przedmiotu projektu, został wyrwany z kontekstu, co trafnie podnosi organ, a ponadto nie ma znaczenia przy badaniu zachowania trwałości. Organ wyraźnie wskazał, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która - w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Wyłożył, że nieutrzymanie celu projektu i wartości wskaźników musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Podkreślił, że bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w okresie realizacji projektu środki pomocowe były przez beneficjenta wykorzystywane prawidłowo, tj. doszło do zakupu maszyny [...] objętej dofinansowaniem oraz sprzętu IT. Dodał, że nie ma to wpływu na rzeczywistą podstawę obowiązku zwrotu całości udzielonego dofinansowania. Zaznaczył, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy odnieść zarówno do obowiązujących beneficjenta wymogów i zasad wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego, jak również wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w omawianym przypadku - w szczególności - do art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Podsumował, że naruszenie przez beneficjenta, czy to procedur usankcjonowanych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, czy to przepisu prawa materialnego, bądź procesowego, powoduje zaistnienie przesłanki zwrotu środków sformułowanej przez ustawodawcę w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Jako chybione Sąd ocenił także zarzuty natury procesowej skargi, tj. dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez wybiórczą i niewyczerpującą ocenę zebranego materiału dowodowego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały oparte o kompletną dokumentację, związaną z realizacją przez beneficjenta projektu oraz dokumentację z kontroli trwałości projektu, która wykazała jednoznacznie nieprawidłowości będące podstawą wszczęcia postępowania o zwrot środków i decyzji o zwrocie. Co się zaś tyczy rzekomo wadliwie przyjętej przez organy administracji swojej właściwość do rozstrzygnięcia w przedmiocie środków przyznanych w ramach dofinansowania, to trzeba zauważyć, że to przepis art. 207 ust. 9 i nast. u.f.p. wprost wskazuje na kompetencje organów administracji do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Słusznie przyjmuje ZWD, że niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne jest niewłaściwe w sprawie dotyczącej zwrotu środków. Zdaniem Sądu, do dochodzenia - wynikającego z umowy o dofinansowanie - obowiązku zwrotu przez beneficjenta środków właściwa jest droga postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 207 u.f.p. (por. uchwała Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2017 r., III CZP 117/16). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - oddalił skargę w całości. ----------------------- 6