III SA/Wr 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, , Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. W dniu 20 kwietnia 2020 r. J. J. (dalej: strona, skarżąca) złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W pkt 4.2 lit. C wniosku w odpowiedzi na pytanie, czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym zaznaczył "nie". Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. (nr 470000/71/181100/2020/RDZ) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji ZUS przywołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, a także art. 15zzzh ustawy COVID-19. ZUS podkreślił, że zgodnie z Komunikatem Komisji pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Organ wskazał, że ZUS uznaje, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli kwota zadłużenia z tytułu składek na 31 grudnia 2019 r. jest równa lub wyższa od sumy przypisów składek za 2019 r. Jeżeli przedsiębiorca zawarłby w takiej sytuacji umowę o rozłożenie należności z tytułu składek na raty i realizowałby taką umowę, to mógłby być zwolniony z opłacania należności za okres od marca do maja 2020 r. ZUS wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że konto skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazuje zadłużenie przekraczające wysokość należnych składek za 2019 r. i nie było ono objęte umową ratalną, dlatego nie przysługiwało skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że 14 listopada 2016 r. został wyrejestrowany z rejestru ubezpieczonych, ponieważ należne składki odprowadza w innym państwie, natomiast za zarejestrowanych pracowników opłaca na bieżąco i w terminie składki. Decyzją z 12 października 2020 r. (nr 470000/71/181100/2020/RDZ) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19 ZUS utrzymał w mocy decyzję z 22 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31 zq ust. 8 i art. 15zzzh ustawy COVID-19 i powtórzył argumentację zawartą w decyzji z 22 czerwca 2020 r. Organ wskazał, że ZUS uznaje, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli kwota zadłużenia z tytułu składek na 31 grudnia 2019 r. jest równa lub wyższa od sumy przypisów składek za 2019 r. Jeżeli przedsiębiorca zawarłby w takiej sytuacji umowę o rozłożenie należności z tytułu składek na raty i realizowałby taką umowę, to mógłby być zwolniony z opłacania należności za okres od marca do maja 2020 r. ZUS wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że konto skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazuje zadłużenie przekraczające wysokość należnych składek za 2019 r. i nie było ono objęte umową ratalną, dlatego nie przysługiwało skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję z 12 października 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 31zo ustawy COVID-19 i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że organ nie określił precyzyjnie okresu oraz wartości rzekomych zaległości wnioskodawcy. Nie wyjaśnił także, w jaki sposób na podstawie rzekomych zaległości w opłacaniu składek wysnuł wniosek o trudnej sytuacji wnioskodawcy. Podkreślił także, że Komunikat Komisji Europejskiej nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. skarżący podkreślił, że pozostaje w sporze z ZUS przed Sądem i obecnie nie jest dłużnikiem ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Organ argumentował, że zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną i w sprawie znajduje zastosowanie Komunikat Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020), z którego wynika, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2019 r. W sprawie – zdaniem ZUS – strona znajduje się w trudnej sytuacji, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący miał zaległość z tytułu nieopłaconych składek. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 107 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8 i art. 15zzzh ustawy COVID-19 i stwierdzenia, że strona - według ustaleń organu dotyczących indywidualnego konta skarżącego w ZUS - ma zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień 31 grudnia 2019 r. co oznacza, że znajdowała się w trudnej sytuacji. Powyższe według organu uniemożliwia skorzystanie ze zwolnienia. W zaskarżonej decyzji, organ nie przeprowadził wykładni przepisów, nie wyjaśnił jakie w jego ocenie przewidziano przesłanki dla skorzystania ze zwolnienia. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie ma możliwości poznania ani, jaka była podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak również nie ma możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że w art. 15zzzh ustawy COVID-19 określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2019 r. W sprawie ZUS stwierdza, bez dokonania jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej strony, że strona znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej. Dodatkowo organ wskazuje na własne ustalenia odnośnie stanu indywidualnego konta skarżącego, bez podania okresów zalegania za składki i przede wszystkim bez udokumentowania swoich twierdzeń. Zauważyć przy tym należy, że strona składając wniosek w części II pkt 4 ppkt 4.2. lit. c na pytanie "Czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowanie upadłościowym?", zaznaczyła kwadrat NIE. A zatem, jeżeli organ w sposób odmienny ocenił powyższą kwestię zobowiązany był do wyjaśnienia i wykazania swoich ustaleń. Wskazać także należy, że organ w ogóle nie odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którymi został on wyrejestrowany z rejestru ubezpieczonych, a należne składki odprowadza w innym państwie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy i ich ewentualne zmiany, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte przez siebie znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ postępowanie sądowe było wolne od wpisu od skargi, a skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.