III SA/Wr 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. o sygnaturze III SA/Wr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę C. W. (zwanego dalej skarżącym) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. W uzasadnieniu Sąd przyjął, że przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości z tytułu powyższych płatności było uzasadnione. Chodzi o płatność ONW na 2009 r. dla sfery górskiej w wysokości [...] zł pomniejszonej o kwotę [...] zł oraz dla obszarów ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości [...] zł pomniejszonej o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wielkości powierzchni, która kwalifikowała się do dopłat oraz sposobu użytkowania działek. Ocena ta została poczyniona w ramach październikowej kontroli z 2009 r. Działkę D1 należało zakwalifikować do płatności o powierzchni 27,18 ha (z 25,44 ha), gdyż fakt nieskoszenia trawy nie wykluczał tej części działki od płatności bezpośrednich ONW i od płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu I instancji wynik kontroli jest przekonywujący, a użyte metody kontroli wykluczają możliwość przedstawienia na fotografiach działek sąsiada. Pokrywa śnieżna widoczna na zdjęciu nie miała istotnego znaczenia. Zakwestionowane fotografie dotyczą działek A1, F1 i G1, wobec których nie stwierdzono nieprawidłowości. Figurujące kody S-5 oraz S-8 zastosowano wobec innych działek. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w roku 2007 i 2010, dla potrzeb wniosków dotyczących pomocy za te lata, mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r., choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach. Zarzuty nierzetelności osób kontrolujących i organów (przy podejmowaniu decyzji w zakresie przyznanych kwot) należało uznać za gołosłowne, nie poparte żadnymi materiałami dowodowymi. Przyznano ostatecznie pomoc w kwocie większej niż w stosunku do wysokości dopłat ustalonych pierwotnie w decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. Wynika to z uwzględnienia przez organ zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2010 r. Powyższe oznaczało, że wydane decyzje nie naruszały prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II GSK [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że postępowanie toczyło się z wniosku kontynuacyjnego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. – na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych. Tym samym w sprawie nie znajdował zastosowania art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowiący w ustępie 1 o stosowaniu przepisów Kodeku postępowania administracyjnego: chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. zasady ogólne postępowania administracyjnego – takie jak zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (wyrażona w art. 7 i skonkretyzowana art. 77 § 1 k.p.a.) – nie zostały zatem zmodyfikowane w sposób określony we wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy z 7 marca 2007 r. Dalej NSA podkreślił, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że powodem pomniejszenia płatności było stwierdzenie na objętych wnioskiem działkach B1, C1 i D1 różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do realizacji tych wariantów a stwierdzoną w toku kontroli. Różnica ta jest efektem wyłączenia powierzchni uznanych za niekwalifikujące się do płatności – a za takie w sprawie uznano powierzchnie niewykoszone jako obszar zadrzewień, zakrzewień i nieużytków. Podniósł, że organy w decyzji II instancyjnej w podstawie prawnej wskazanej art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE.L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L.141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), a więc przepisy regulujące przyznawanie płatności pomniejszonej lub odmowy pomocy – w razie stwierdzenia, że obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar faktycznie ustalony. Co zaś do podstawy prawnej, na mocy której dokonano wyłączenia obszarów niekwalifikujących się do płatności, a w konsekwencji stwierdzono, że obszar zadeklarowany przekracza faktycznie ustalony, wskazano § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 21 ust. od 1 do 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Tymczasem Sąd I instancji – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – nie odniósł się do tych podstaw materialnoprawnych. W konsekwencji natomiast - brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy materialnoprawnej oraz przyjętego przez Sąd I instancji sposobu ich wykładni i zastosowania w tej sprawie - uniemożliwia NSA kontrolę instancyjną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji mógłby naruszyć ten przepis tylko gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź też gdyby zastosował środki nieznane ustawie. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. W konsekwencji – jak dalej wskazał NSA - skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia ww. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów odniesienia przez organ przepisów wskazanych w pkt 1 f/ petitum skargi kasacyjnej. Istotnie art. 141 § 4 ustawy stanowi, że uzasadnienie wyroku wino zawierać między innymi przedstawienie zarzutów zawartych w skardze. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, by brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a., stanowiącego, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 do 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji, mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia, NSA odnosząc się do zarzutu wykazania wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu, dokonanych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – przez ograniczenie postępowania dowodowego do oceny protokołu kontroli z 2009 r. i nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów z protokołów kontroli przeprowadzonych w 2007 r. oraz w 2010 r., stwierdził, że Sąd I instancji wypowie się w tej kwestii po wskazaniu norm prawnych, z których wywiedzie jakie fakty mają w sprawie znaczenie, przy uwzględnieniu art. 75 § 1 k.p.a. Protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. – w trybie art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – w związku z innym programem pomocowym, może w ocenie NSA stanowić dowód na okoliczność spełnienia przesłanek przyznania pomocy finansowej. Oczywiście dowód ten będzie stanowił rzeczywistą podstawę ustaleń faktycznych tylko w zakresie, w jakim wskazuje na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – określonych przepisami prawa materialnego. Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga jednak, że z treści załączonego do akt protokołu wynika, że protokół ten odnośnie spornych działek w sprawie B1, C1 oraz D1 nie zawiera danych co do stanu agrotechnicznego S-5 oraz S-8 dotyczących stwierdzenie czy działka jest porośnięta drzewami lub krzewami. NSA co do zasady zgodził się z Sądem I instancji, że ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku 2007 oraz 2010 mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r. z uwagi na zmiany w sposobie zagospodarowania działek w różnych latach. Uwaga ta jednak nie do końca jest trafna w przypadku ustaleń stanu zadrzewienia. Dowód należy dopuścić, jeżeli jest zawnioskowany na okoliczność istotną dla sprawy. O tym zaś, czy dowód okoliczność tę faktycznie potwierdzi, przesądzi jego ocena, dokonana po jego przeprowadzeniu. Wreszcie NSA uznał, że zarzuty naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II GSK [...] uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr [...] i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego – w ocenie Sądu - stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane powyżej. Odnosząc się natomiast do związania wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności przyjąć należy - w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowiący w ustępie 1 o stosowaniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Innymi słowy w postępowaniach prowadzonych - na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. – ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w treści art. 9, 10 i 77 § 1 k.p.a. – nie uległy modyfikacji w sposób określony w art. 21 ust. 2 pkt. 2, 3 i 4 powołanej ustawy prowadząc w istocie do "pogorszenia" pozycji skarżącego jako strony postępowania. Ponadto postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi ograniczone zostało jedynie do oceny protokołu kontroli z 2009 r. Nie przeprowadzono natomiast dowodu z protokołu kontroli mających miejsce w gospodarstwie skarżącego odpowiednio w 2007 i 2010 r. Tymczasem, zdaniem NSA, twierdzenie, że z uwagi na zmiany w sposobie gospodarowania spornych działek w różnych latach ustalenia kontroli z 2007 oraz 2010 r. mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r., nie znajduje odniesienia w przypadku ich zadrzewienia i zakrzewienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ administracji publicznej, podda się przedstawionej ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie. W szczególności przeprowadzi to postępowanie zgodnie z ogólnymi, a nie zmodyfikowanymi (ograniczonymi) treścią art. 21 ust. 2 pkt. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm) zasadami wyrażonymi w treści art. 9, 10 i 77 k.p.a. Ponadto, uwzględniając treść art. 75 k.p.a., dopuści jako dowód w sprawie protokoły kontroli z 2009, 2010 i ewentualnie 2011 r. Powyższe pozwoli organom na ustalenie stanu agrotechnicznego spornych działek (B1, C1, D1), w tym powierzchni ich zadrzewienia, zakrzewienia. Oczywiście musi to nastąpić z uwzględnieniem treści § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2009 r. nr 40, poz. 327) stanowiącego, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami także w sytuacji gdy porośnięte są pojedynczymi drzewami lub krzewami wyznaczając obsadę do 50 szt. drzew lub krzewów na 1 ha użytków, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a zatem z uwzględnieniem gęstości nasadzeń drzew i krzewów na spornych areałach. Dopiero tak poczynione przez organy ustalenia i wydane na ich podstawie decyzje ze wskazaniem ich podstawy materialnoprawnej pozwolą Sądowi I instancji na dokonanie ewentualnej ich kontroli. Mając na uwadze przedstawione powody skargę należało uznać za uzasadnioną. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu miało umocowanie w jej art. 152.