III SA/Wr 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji z dnia [...] r. nr [...] Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., odmawiając skarżącemu – D. M. - umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (łącznie – [...] zł). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i ustalone w sprawie okoliczności faktyczne organ stwierdził, że wnioskodawca: • nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia [...] r.; • pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, w którym dochód (wynagrodzenie za pracę) wyniósł w marcu [...] r. [...] zł (brutto), natomiast stałe wydatki – według pisemnego oświadczenia samego zainteresowanego – wynoszą [...] zł miesięcznie; • nie korzysta z pomocy MOPS-u, nie posiada nieruchomości ani pojazdu samochodowego. Następnie ZUS przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie wraz z należnościami ubocznymi. Przywołano także okoliczności dopuszczające umorzenie należności ZUS na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, powoływanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (s. 3). Dokonując oceny stwierdzonych w sprawie okoliczności faktycznych - na tle art. 28 ust. 3 u.s.u.s.- ZUS wykluczył istnienie przesłanek wynikających z tego przepisu, nadto zauważył, że skarżący nie wykazał, by ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną, spłata w dłuższym okresie zaległości wobec ZUS wiązała się z brakiem możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. Organ podkreślił, że skarżący posiada stałą pracę i dochód, który pozwala na spłatę zadłużenia, po odliczeniu wydatków. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, iż to ojciec skarżącego - jako jego pełnomocnik- przyczynił się do powstania zaległości, czego dowodem jest zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, organ zauważył, że nie zmienia to faktu, iż działalność gospodarcza prowadzona była przez wnioskodawcę, a brak jest podstaw prawnych do przerzucania w takiej sytuacji odpowiedzialności na osobę, która nie uiszczała składek (w imieniu i na rzecz mocodawcy), będąc do tego upoważniona stosownym pełnomocnictwem. W końcowym fragmencie uzasadnienia, opisując charakter prawny instytucji umorzenia zaległości, opierającej się na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, wskazano, że jej zastosowanie mogą jedynie uzasadniać wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu, lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak znaczne obniżenie zdolności płatniczej dłużnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, istotnie podważające warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Skutki podjętego przez podmiot rozpoczynający działalność gospodarczą ryzyka nie mogą być przerzucane na Zakład, a w konsekwencji – na ogół obywateli. Z instytucji umorzenia nie można też czynić powszechnego środka zwolnienia z długu. Kryteria całkowitej niewypłacalności mają charakter zobiektywizowany a wobec tego nie mogą one, tak jak i kryterium ważnego interesu dłużnika, być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wniósł o uchylenie decyzji ZUS, jako bezzasadnej i pozbawionej podstaw prawnych oraz o zasądzenie kosztów. Na poparcie skargi w pierwszej kolejności argumentowano, że zadłużenie spowodował ojciec skarżącego, nadto zarzucono organowi niekonsekwencję albowiem porównał on dochody brutto osiągane przez zainteresowanego z wynagrodzeniem za pracę z jego wydatkami. Wydatki te jednak – w ocenie skarżącego – konsumują w całości dochody netto. ZUS poza tym niesłusznie przyjął, iż aktualny stan zatrudnienia jest trwały, zważywszy na powszechnie znaną niepewność na rynku pracy. Skarżący wskazał także, że zachodzi jedna z przesłanek całkowitej niewypłacalności, bowiem w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Powinnością organu było uwzględnienie ważnego interesu skarżącego, za czym przemawiać miałyby - ubóstwo zainteresowanego; fakt, że to nie on, lecz jego ojciec doprowadził do zadłużenia; a także nieprecyzyjne określenie przez organ stanu majątkowego, materialnego i rodzinnego wnioskodawcy. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Orzeczenie to w postępowaniu kasacyjnym zostało następnie uchylone mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., w dniu [...] r. sygn.. akt [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez ZUS. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to występuje zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. , sygn.. akt II FSK 1427/10, LEX nr 1106517). Biorąc zatem pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna, jak bowiem wiążąco się wypowiedział się Sąd wyższej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył dostatecznie materiału dowodowego w kontekście dyrektyw ustawowych, zawartych w art. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy wydawaniu którego uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów społecznych", jako sformułowane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Wyliczenie tam zawarte nie jest wyczerpujące i obejmuje między innymi sytuacje (pkt 1), w których opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na tym tle trzeba stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w odniesieniu do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych zwłaszcza w kontekście zestawienia, w stosunku miesięcznym, kwoty wynagrodzenia za pracę (netto [...] zł) z sumą ponoszonych wydatków ([...] zł). Nie rozważono również, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych skarżącego. Według oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego - sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność korzystania przez zobowiązanego - pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych - ze środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych sytuacjach, to organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobligowany był należycie wykazać, że okoliczności tej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Dokonując oceny ważnego interesu osoby zobowiązanej, nie należy ograniczać tej oceny, wyłącznie do nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych zdarzeń losowych, mających bezpośredni wpływ na sytuację tej osoby. Interes osoby zobowiązanej, należy widzieć bardziej szeroko, mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania zaległości składkowych do nadzwyczajnych przypadków, bez uwzględnienia sytuacji, w których dłużnik - wskutek egzekucji – miałby pozostawać bez podstawowych środków do życia i w efekcie korzystania z pomocy społecznej, nie jest uzasadnione. Aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności składowych mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku trzeba ustalić w sposób wyczerpujący czy ma ona realne możliwości uregulowania należności składowych. Takich zaś ustaleń w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono. W powyższym świetle należy skonstatować, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem procedury, tj. art. 7, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organ usunie dostrzeżone nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje obu instancji podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. .