III SA/Wr 180/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk (sprawozdawca), Kamila Paszowska – Wojnar, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Z. U. S. z dnia 19 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 470000/71/410871/2020/ZPWWO z dnia 14 września 2020 r. Przedmiotem skargi A.K. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2020 r. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła [...] r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec-maj 2020 r. (pkt II pkt 2 wniosku RDZ. Ponadto oświadczyła, że w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności w wysokości 7 280 zł. Decyzją z [...] r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia za marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołał art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) i stwierdził, że wobec braku złożonej w terminie deklaracji rozliczeniowej za okres marzec 2020 r. stronie nie przysługuje zwolnienie. W dniu [...] r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowała, że przez epidemię nie uzyskała informacji o wprowadzonej zmianie wzoru deklaracji począwszy od składki za luty 2020 r. Dopiero po otrzymaniu decyzji dowiedziała się, że z art. 4 ustawy z 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika konieczność składania deklaracji za styczeń oraz luty. Powołała się na treść art. 47 ust. 2g ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzającego zasadę stabilizacji składki na dany rok poprzez zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca rok kalendarzowego. Potrzebne dane do zwolnienia strona wskazał już w deklaracji złożonej 6 lutego 2020 r. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskutek ponownej po weryfikacji konta skarżącej ustalił, że strona zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych z kodem ubezpieczenia 0590, tzw. "Mały ZUS", dla której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne uzależniona jest od przychodu od 1 stycznia 2020 r. Osoby, które korzystały z "małego ZUS" w styczniu 2020 r. i spełniały warunki do korzystania z ulgi "Mały ZUS plus" od 1 lutego 2020 r., w 2020 r. obowiązywały dwie podstawy wymiaru składek: ustalona na styczeń 2020 r. oraz ustalona na okres od lutego 2020 do grudnia 2020 r. Osoby te powinny złożyć ZUS DRA cz. II w komplecie z ZUS DRA 01.2020 oraz 02.2020, która stanowiłaby podstawę klonowania kolejnych dokumentów rozliczeniowych. Organ wskazał, ze dokumenty za okres 02.2020 do 05.2020 strona złożyła w dniu 18 września 2020 r., czyli po wyznaczonym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona argumentowała, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do treści jej wniosku, jak również – do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołała się na treść art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 oraz art. 47 ust. 2g ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wywodząc, że skoro ustawa COVID-19 za spełnienie warunku zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uznaje korzystanie ze zwolnienia z obowiązku składania deklaracji, to obowiązek złożenia dodatkowej deklaracji wprowadzony inną ustawą nie może mieć wpływu na prawo skarżącej do zwolnienia na podstawie art. 31zo ustawy COVID-19. O prawie strony do zwolnienia decyduje bowiem wypełnienie wyłącznie warunków wprost wskazanych w ustawie COVID-19, a nie jakichkolwiek innych dowolnych wymogów, w tym wprowadzonych w art. 4 ustawy z 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Wedle skarżącej decyzje ZUS zostały wydane bez podstawy prawne, bo przyjmują za warunki zwolnienia dowolne kryteria, bo dotyczące jedynie kwoty zwolnienia, a nie samego prawa do niego. Podkreśliła, że uzasadnienie decyzji nie przedstawia kompletnego stanu faktycznego (w tym w zakresie złożonych deklaracji), a strona nie była zawiadamiana w toku postępowania o żadnych czynnościach w sprawie, co wywołuje wątpliwości skarżącej, jaki stan faktyczny został ustalony. W konsekwencji, zdaniem strony, zaskarżona decyzja i czynności ją poprzedzające naruszają jej uprawnienia do uzyskania rzetelnych informacji i wyjaśnień. Skargę tę, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, organ przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Postanowieniem z 15 września 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 586/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 21 kwietnia 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 180/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, ponieważ nie dopełniła warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w tym trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19 oraz art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej – na zasadzie art. 135 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. Słusznie wskazała strona w skardze, że podany w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie został zindywidualizowany i w istocie nie wiadomo, jaki został przyjęty w sprawie. Po drugie, organ uchylił się od prawidłowego uzasadnienia prawnego tej decyzji, bowiem nie przeprowadził wywodu prawnego zawierającego wykładnię prawa, uzasadniającego pogląd, że skarżąca nie dopełniła warunku zwolnienia, bowiem niezbędne deklaracje złożyła po terminie ustawowym wyznaczonym na 30 czerwca 2020 r., tj. w dniu 18 września 2020 r. Brak ustaleń faktycznych odzwierciedlonych w decyzji w zestawieniu z takim poglądem oraz przy argumentacji strony, do której organ się w ogóle nie odniósł – narusza każdą z ww. zasad prowadzenia postępowania. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego rozpatrzenia sprawy). Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, o co wnioskowała w dniu [...] r. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, co opisuje organ w wewnętrznej korespondencji elektronicznej włączonej do akt sprawy administracyjnej, treści zaskarżonej decyzji strona złożyła deklarację za okres marzec 2020 r. w dniu 18 września 2020 r. A zatem na moment ponownego rozpoznania sprawy organ dysponował już dokumentami. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony z [...] r. realizował obowiązek z art. 9 k.p.a. Organ przed wydaniem decyzji nie wezwał strony o uzupełnienie brakujących dokumentów, ani też nie uprzedził strony o skutkach ich niezłożenia. Z akt nie wynika również, aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W rezultacie, w sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres (w postaci złożenia deklaracji) nie został przez skarżącą spełniony. Sąd podkreśla, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepisy te weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). Zgodnie z ust. 2 zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Ww. ust. 2 wprowadza odmienną regulację co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku"), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19. W świetle natomiast art. 31zq ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Na moment rozpoznania sprawy przepisy nie obowiązywały, jednak kierując się ich celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewniając stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.