III SA/Wr 181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. UZASADNINIE Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał M. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. (poniedziałek). Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. M. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Następnie pełnomocnik skarżącego pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dołączając jednocześnie odwołanie podpisane przez M. S. We wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącego wskazał, że ze względu na zdarzenie losowe – chorobę, nie miał możliwości wnieść odwołania w 14-dniowym terminie, na dowód czego dołączył druk ZUS ZLA, z którego wynika, że przebywał on na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] do [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie uprawdopodobnili istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, a w prośbie o przywrócenie terminu nie wykazano, że mimo całej staranności nie udało się pełnomocnikowi i stronie terminu zachować. Organ podkreślił również, że pełnomocnik skarżącego mógł złożyć odwołanie jeszcze zanim zachorował, tzn. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Zdaniem organu pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, iż wymagał leczenia lub opieki oraz że stan zdrowia uniemożliwiał złożenie w wymaganym terminie odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro bowiem – jak zauważył organ – stan zdrowia pełnomocnika strony pozwolił mu na nadanie pocztą przesyłki (wniosku o przywrócenie terminu) w trakcie trwania choroby to nic nie usprawiedliwia faktu, iż nie złożył on odwołania w okresie między [...] r. a [...] r. Ponadto organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu, a tym samym, czy zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie i zarzucając rażące naruszenie art. 58 k.p.a. Skarżący podkreślił, że strona nie ma obowiązku złożenia odwołania w pierwszym możliwym terminie i tym samym niedopuszczalne jest wymaganie od strony lub jej pełnomocnika przewidywania wystąpienia w przyszłości przeszkody uniemożliwiającej terminowe dokonanie czynności. Skarżący dodał, że nagłość zachorowania stanowi przesłankę przywrócenia terminu. Zauważono także, że strona działająca przez pełnomocnika ma prawo wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto skarżący podkreślił, że organ nie wyjaśnił wyczerpująco przyczyn uchybienia terminowi do złożenia odwołania i w konsekwencji sformułował swoje rozstrzygnięcie bez podstawy faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że pełnomocnik strony nie tylko nie uprawdopodobnił, że w okresie leczenia wymagał opieki, a wręcz przeciwnie – mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim stan jego zdrowia był na tyle dobry, że nie stanowił przeszkody do nadesłania przesyłki pocztą w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, w którym organ wskazując jako podstawę działania art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do oceny, czy organ słusznie przyjął, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest – po myśli art. 134 k.p.a. – stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku natomiast uchybienia wskazanego wyżej terminu do wniesienia odwołania, strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Ocena postępowania, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organem odwoławczym w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, prowadzi do wniosku, że postępowanie to było dotknięte wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Podkreślić przy tym należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ uchybił powyższemu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej należy wnieść do właściwego organu w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. We wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącego nie wskazał – jak podkreślił organ – daty, w której ustała przyczyna uchybienia. W konsekwencji zatem na organie spoczywał obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełniania braków wniosku w tym zakresie (art. 64 § 2 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do kwestii braku winy wskazać należy, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Wskazać przy tym należy, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1980, s. 136). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. (poniedziałek). Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie nadane w urzędzie pocztowym przez skarżącego w dniu [...] r., a następnie przez jego pełnomocnika wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu – w dniu [...] r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Okolicznością mającą przy tym usprawiedliwiać uchybienie terminu była choroba pełnomocnika, która zgodnie z przedłożonym zwolnieniem lekarskim trwała od dnia [...] do dnia [...] r. Pierwszy dzień choroby pełnomocnika przypadał zatem w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast samo odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone w czasie trwania choroby. Odmawiając przywrócenia terminu, organ przede wszystkim podkreślił, że choroba pełnomocnika nie mogła być okolicznością usprawiedliwiającą niedokonanie czynności w terminie, ponadto wskazano, że odwołanie mogło być wniesione w okresie poprzedzającym chorobę pełnomocnika (od dnia [...] r. do dnia [...] r.). Oceniając zaprezentowane wyżej stanowisko organu, wskazać należy, że Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu. Jednakże należy mieć na uwadze, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05, LEX nr 315129). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy strona powołuje się na chorobę, a zatem na okoliczność, która w większości przypadków jednak wyłącza winę w uchybieniu terminu, obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawcę. Organ powyższego nie uczynił. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż pełnomocnik od dnia [...] r., a więc od dnia, w którym przypadał ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania, był chory i według wskazań lekarskich powinien leżeć w łóżku. Organ powinien więc zastanowić się nad rodzajem choroby, która być może uniemożliwiła złożenie odwołania w ustawowym terminie, a w szczególności winien wezwać pełnomocnika do wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących jego choroby. Ponadto organ powinien ustalić jakie okoliczności miały wpływ na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu już w dniu [...] r., czyli jeszcze w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Wskazać również należy, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalania organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ administracji rozpoznający przedmiotowy wniosek, mając wątpliwości, co do wiarygodności argumentów wniosku, winien podjąć działania, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnia w terminie określonej czynności procesowej. Pamiętać przy tym należy, iż brak winy, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie natomiast jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Inaczej rzecz ujmując, uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. W końcowej części rozważań należy także podkreślić, że nie może stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu. Fakt, iż strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a., bowiem strona nie może przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07, LEX 466156). Uzupełniając powyższe wywody należy także dodać, że skarżący w toku postępowania administracyjnego był reprezentowany przez pełnomocnika. Podkreślić także trzeba, że właśnie pełnomocnik, a nie skarżący, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji zatem nieuprawnione były twierdzenia organu, zgodnie z którymi skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu, ponieważ – jak już wskazano – wniosek o przywrócenie terminu złożył pełnomocnik i to on powinien wskazać okoliczności świadczące o braku winy. Z przedstawionych wyżej powodów, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem należy zarzucić organowi administracji naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien dokładnie zbadać stan faktyczny poprzez ustalenie m.in. czy został zachowany 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz z większą starannością zbadać wskazane przez pełnomocnika skarżącego okoliczności mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego oraz ewentualne wezwać go do ich uzupełnienia w aspekcie przesłanek wymaganych treścią art. 58 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ wydał orzeczenie bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkowało orzeczeniem jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Klauzula zawarta w pkt III wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a.