III SA/Wr 183/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2009 r. (nr [...]) przyznającej wnioskodawczyni płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za 2008 r. – uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i odmówił przyznania płatności. Odmowę przyznania płatności organ odwoławczy uzasadnił pojawieniem się w sprawie – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dniu [...] lipca 2010 r. ([...]) – nowej okoliczności, a mianowicie wykreślenie skarżącej z ewidencji producentów rolnych i anulowanie nadanego jej numeru identyfikacyjnego. Po rozpoznaniu skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) – oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono warunki udzielania pomocy na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, przywołując unormowania prawa unijnego oraz krajowego. Sąd wskazał, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Sąd uznał za bezsporne, że na podstawie ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2010 r., skarżącą wykreślono z ewidencji producentów oraz uchylono jej numer identyfikacyjny. Rozstrzygnięcie to powiązano z ustaleniem, że mąż skarżącej został zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów i zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nadano mu numer identyfikacyjny. Według art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W kontekście tego unormowania małżonkowie nie mogą mieć statusu dwóch odrębnych producentów rolnych. Nadanie skarżącej numeru identyfikacyjnego producenta rolnego w sytuacji, gdy w tym czasie jej małżonek miał już nadany taki numer, było sprzeczne z przywołanym unormowaniem. Dlatego też uchylenie numeru identyfikacyjnego skarżącej nastąpiło z mocą wsteczną. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej o naruszeniu art. 12 ustawy o ewidencji producentów rolnych oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uznając że organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. i odmówił przyznania płatności. Wskutek skargi kasacyjnej wnioskodawczyni Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. (II GSK 2428/13) – uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Sąd kasacyjny stwierdził, że przy określaniu kryteriów legalności materialnoprawnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wyznaczają je przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Postępowanie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2008 r. zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2008 r. Był to wniosek kontynuacyjny złożony na podstawie przepisów – obowiązującego w dacie rozpoczęcia przedsięwzięcia – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Z treści decyzji wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku (w tym zaskarżonej decyzji) wynika, że skarżąca "działki zgłaszała do programu rolnośrodowiskowego od 2005 r.". To, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. zostało przesądzone w wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]). W wyroku tym przesądzono również, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania płatności określone w przepisach rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana uprzednio przez organ, a spór zakończony korzystnym dla skarżącej wyrokiem obejmował, ogólnie rzecz ujmując, jedynie wysokość płatności. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oceniał zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., które z podanych przyczyn nie mogło stanowić wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny – podkreślając, że przedmiotem kontroli była decyzja o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r. – zauważył, że poza granicami sprawy pozostawała kwestia legalności decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych. Nie ma tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą obejmującą przyznanie płatności, w tym wypadku rolnośrodowiskowych, a sprawą regulowaną według przepisów ustawy o ewidencji producentów. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów, a oceny takiej w tej sprawie dokonał, czym naruszył art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji – uznając błędnie swą właściwość do oceny zgodności z prawem decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych – stwierdził, że nadanie numeru skarżącej sprzeczne było z regulacją zawartą w ustawie o ewidencji producentów i uznał, że "uchylenie numeru identyfikacyjnego skarżącej nastąpiło z mocą wsteczną", przy czym nie przedstawił rozważań prawych, zmierzających do wykazania, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, dotycząca wykreślenia z ewidencji producentów rolnych i uchylenia numeru identyfikacyjnego, działa ze skutkiem ex tunc. Wobec faktu, że organ pierwszej instancji przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za 2008 r. w pomniejszonej kwocie, a wskutek odwołania organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania tychże świadczeń, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przy ocenie zgodności tej decyzji z art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku stwierdził, że "organ drugiej instancji nie mógł wydać decyzji na korzyść skarżącej, gdyż decyzja taka naruszałaby prawo". Według Sądu kasacyjnego, art. 139 k.p.a. ustanawiający zasadę reformationis in peius służącą ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, precyzyjnie określa wyjątki od stosowania tej zasady. Zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, jak zdaje się ją wykładać Sąd pierwszej instancji, lecz polega na zakazie orzekania na niekorzyść strony. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ma doniosłość prawną w postaci niedopuszczalności zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków. Nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, s. 261). W konsekwencji, wykładnia art. 139 k.p.a. w zaskarżonym wyroku, według której wystarczającym do odstąpienia od zakazu reformationis in peius stanowi okoliczność, że w wyniku jego zastosowania "decyzja taka naruszałaby prawo", jest zdaniem Sądu kasacyjnego błędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I Przy ponownej ocenie zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – po uprzednim uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji przez Sąd kasacyjny i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji – należy mieć na względzie dyspozycję sformułowaną w art. 190 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. II Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. (II GSK 2428/13) daje się wyprowadzić – wiążącą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wykładnię dotyczącą: 1. skutków prawnych decyzji administracyjnej wykreślającej skarżącą z ewidencji producentów rolnych i anulującej nadany jej numer identyfikacyjny; 2. prawa właściwego do oceny wniosku skarżącej o płatności rolnośrodowiskowe za 2008 r.; zakazu reformationis in peuis. Ad 1) Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wywoływaniu skutków wstecznych (ex tunc) przez decyzję o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych i anulowaniu nadanego jej numeru identyfikacyjnego, przeto – wobec faktu, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r. z powodu braku statusu producenta z nadanym numerem identyfikacyjnym – należy przyjąć, że w czasie wystąpienia o wspomniane płatności skarżąca legitymowała się statusem podmiotu uprawnionego do takich płatności. W takiej sytuacji organ drugiej instancji rozpatrzy merytorycznie odwołanie skarżącej od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia przyznającego stronie płatności rolnośrodowiskowe za 2008 r. w pomniejszonej kwocie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13), według którego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) "przesądzono także, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania płatności określone w przepisach rozporządzenia [Rady Ministrów – uwaga Sądu] z dnia 20 lipca 2004 r." w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Ad 2) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, "określając kryteria legalności materialnoprawnej zaskarżonej decyzji [...] błędnie przyjął, że wyznaczają je przepisy rozporządzenia [Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – uwaga Sądu] z dnia 26 lutego 2009 r." w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Ponieważ – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) przesądzono, że wniosek skarżącej o płatności rolnośrodowiskowe za 2008 r. – będący kontynuacją zobowiązań i uprawnień powstałych w 2005 r. – powinien być oceniany w na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przeto należało odstąpić od przyjętego w uchylonym wyroku wzorca materialnoprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżącej organ drugiej instancji zastosuje zatem – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – kryteria legalności sformułowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., by przy ewentualnej skardze na decyzję organu odwoławczego sąd administracyjny mógł ocenić legalność rozstrzygnięcia według tego samego wzorca materialnoprawnego. Ad 3) Dokonując wykładni unormowania zawartego w art. 139 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne zapatrywanie, według którego wystarczającym powodem do odstąpienia od zakazu reformatinis in peius jest okoliczność, że "decyzja taka naruszałaby prawo". Tymczasem ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ma doniosłość prawną przejawiającą się niedopuszczalnością zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków. Nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Taką wykładnię powinien mieć na uwadze organ drugiej instancji przy rozpatrywaniu odwołania skarżącej od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. III Aby umożliwić organowi drugiej instancji ponowne rozpatrzenie odwołania strony skarżącej z uwzględnieniem kryteriów merytorycznych oraz wiążących uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę zasądzenia kosztów postępowania stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie zawarte w punkcie III sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 wspomnianej ustawy.