III SA/Wr 184/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. oddala skargę; II. przyznaje adw. M. J.-S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 złotych) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz 15 zł (piętnaście złotych) z tytułu poniesionych wydatków. J. N. (urodzony w dniu [...]) pracował w A w D. od 5 lipca 1966 r. do 30 marca 1974 r. jako tokarz, Następnie (od 1974 r. do 1999 r.) prowadził – wraz z żoną – własne gospodarstwo rolne. Od 1999 r. jest rencistą I grupy z powodu zaburzeń neurologiczno-psychiatrycznych. W czasie wykonywania typowych prac w gospodarstwie rolnym, takich jak: prace polowe, żniwa, omłoty, przygotowania paszy dla zwierząt i ich karmienie, czyszczenie oraz zasiewy narażony był na pył roślinny i zwierzęcy, pleśnie oraz roztocza. Ze względu na występujące dolegliwości, zainteresowany był poddany konsultacji lekarskiej w Poradni Chorób Zawodowych D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. – Oddział w W., gdzie w dniu [...] był badany w kierunku ewentualnego stwierdzenia astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W orzeczeniu DWOMP z dnia [...], numer rejestru [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u J. N. tej choroby zawodowej. Identyczne stanowisko zajął w tej sprawie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie J. N. przebywał od [...] do [...]. Uwzględniając takie opinie uprawnionych, medycznych jednostek orzeczniczych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej, w postaci astmy oskrzelowej. J. N. odwołał się od tej decyzji, uznając ją za krzywdzącą, ponieważ schorzenia, które nabył, są – jego zdaniem – wynikiem pracy w szkodliwych warunkach. Odwołujący się podniósł dodatkowo, iż pozostaje pod opieką medyczną specjalisty. Wyraził zapatrywanie, iż wyniki lekarskie oraz przebieg choroby wskazują na schorzenie zawodowe. Twierdził, iż zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między charakterem czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym przez okres około 30 lat a zaistniałym schorzeniem. W toku postępowania odwoławczego strona została skierowana na ponowne badania, tym razem do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który w dniu [...] wydał ostateczne orzeczenie w sprawie (Nr [...]). Także i ta placówka nie stwierdziła u pacjenta istnienia astmy oskrzelowej. Na podstawie tak zgromadzonego materiału Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której – powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przepisy: art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.); § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] organ odwoławczy opisał przebieg pracy zawodowej J. N. i przedstawił efekty badań strony przeprowadzonych przez wymienione placówki orzecznicze. Godne podkreślenia jest to, że PWIS zacytował całość uzasadnień orzeczeń lekarskich wydanych przez te placówki, inkorporując w ten sposób ich treść do uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle definicji zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, do stwierdzenia takiej choroby muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, iż J. N. był wielokrotnie poddawany specjalistycznym badaniom lekarskim w kierunku astmy oskrzelowej i żadna z placówek służby zdrowia upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych (D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. – Oddział w W., Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł.) nie rozpoznał u niego astmy oskrzelowej. Wymienione jednostki orzecznicze były też zgodne co do faktu, iż brak jest podstaw merytorycznych do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi objawami chorobowymi, a narażeniem w środowisku pracy zainteresowanego. Swoje stanowisko uzasadniły obserwacją kliniczną i wynikami przeprowadzonych dotychczas badań, które wskazują na pozazawodową etiologię schorzeń zdiagnozowanych u odwołującego się (wyniki aktualnych badań nie dają podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej, w tym również zawodowej). PWIS we W. wywodził dalej, że w przypadku J. N. został spełniony tylko jeden z warunków stwierdzenia choroby zawodowej. W oparciu o dostarczoną dokumentację potwierdzono mianowicie wieloletnie narażenie na działanie pyłu roślinnego i zwierzęcego, pleśni i roztoczy w środowisku pracy (t.j. we własnym gospodarstwie rolnym). Nie zostało natomiast spełnione kryterium rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione do tego jednostki orzecznicze. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na to, iż niediagnostyczne miana stężeń przeciwciał przeciwko wspomnianym alergenom, przy jednoczesnym braku odpowiedzi alergicznej i ujemnych wynikach innych badań w kierunku astmy oskrzelowej wykluczają rozpoznanie astmy oskrzelowej i to zarówno o tle zawodowym, jak i pozazawodowym. W ocenie organu drugiej instancji, wydane orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego, są obiektywne, spójne, przekonywujące oraz obszernie umotywowane. Spełniają zatem kryteria opinii biegłego. Dlatego też Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wykluczył w konkluzji istnienie związku przyczynowy między istniejącym ubytkiem zdrowia a warunkami pracy odwołującego się, nie znajdując podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem J. N. zaskarżył decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powtarzając w niej argumentację przytoczoną poprzednio w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Podkreślił zwłaszcza, że specjalista, u którego się leczy, twierdzi, iż chodzi w tym wypadku o chorobę zawodową. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zwrócił zwłaszcza uwagę, że w skierowaniu do specjalisty z dnia [...] zawarte jest następujące stwierdzenie: "obserwacja astmy oskrzelowej", którego nie można utożsamiać z rozpoznaniem choroby zawodowej. Ustanowiony przez Sąd pełnomocnik skarżącego – w ramach przyznanego stronie w tym zakresie prawa pomocy – poparł na rozprawie skargę, którą skonkretyzował wnosząc o uchylenie decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji i formułując zarzut naruszenia przez te organy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w szczególności wskutek niezażądania szerzej umotywowanego stanowiska lekarza, u którego J. N. leczy się osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone, normatywne kryteria oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej – nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności godzi się podkreślić, iż organy obu instancji przyjęły prawidłową podstawę normatywną dla wydanych w sprawie decyzji. Ponieważ pierwsze czynności weryfikujące formalnie stan zdrowia J. N., w związku z podejrzeniem występowania u niego astmy oskrzelowej o podłożu zawodowym, zostały dokonane już w marcu 2002 r. zastosować należało przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zgodnie bowiem z postanowieniem § 10 nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które zastąpiło rozporządzenie z 1983 r., "Postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie (a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie – podkreślenie Sądu), jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów." Stosując właściwy akt normatywny, trafnie też zwrócił uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. na kluczowe znaczenie definicji choroby zawodowej, zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. W myśl tego przepisu: "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy." Należy niezwłocznie dodać, że w § 7 i w § 9 rozporządzenia prawodawca określił krąg medycznych jednostek organizacyjnych posiadających kompetencje do rozpoznawania chorób zawodowych i do wydawania w tych sprawach stosownych orzeczeń lekarskich, które z kolei – na podstawie § 10 ust. 1 tego samego aktu normatywnego – stanowią podstawę do wydania w sprawie decyzji administracyjnych przez właściwego inspektora sanitarnego. Z przywołanych przepisów rozporządzenia wynika przy tym zasada dwustopniowości wydawania orzeczeń lekarskich przez uprawnione do tego medyczne jednostki organizacyjne, a ze znajdujących także zastosowanie w tego typu sprawach przepisów k.p.a. – zasada dwuinstancyjności orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku organy wydały rozstrzygnięcia kwestionowane przez J. N., w pełni respektując wszystkie przedstawione reguły prowadzenia postępowania i orzekania w sprawach tego rodzaju. W tym kontekście wypada przede wszystkim wyeksponować przesłanki, których łączne (w koniunkcji) spełnienie uzasadnia dopiero stwierdzenie istnienia choroby zawodowej. Uwzględniając wszystkie wcześniej wskazane przepisy rozporządzenia RM z 1983 r. do wymogów tych trzeba zaliczyć: 1) występowanie w środowisku pracy zainteresowanego czynników szkodliwych dla jego zdrowia; 2) zdiagnozowanie jednej z chorób określonych w wykazie (załączniku) do rozporządzenia; 3) rozpoznanie choroby zawodowej przez uprawnione do tego medyczne jednostki orzecznicze; 4) istnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy strony, a rozpoznaną u pracownika chorobą zawodową. Skład orzekający Sądu podziela zapatrywanie organów, które przyjęły, że w okolicznościach tego konkretnego wypadku spełnione zostało jedynie pierwsze z wymienionych wymagań. Nie ulega bowiem wątpliwości (organy to przyznały, a uprawnione jednostki medyczne uwzględniły w trakcie przeprowadzonych badań), że w okresie pracy we własnym gospodarstwie rolnym skarżący był narażony na działanie następujących alergenów: pył roślinny i zwierzęcy, pleśnie oraz roztocza, które mogły u niego wywołać astmę oskrzelową, a więc schorzenie wymienione wprost w pozycji 3 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia RM z 1983 r. Należy jednak silnie podkreślić, że w świetle dokumentacji sprawy zgromadzonej w czasie wyjaśniającego postępowania administracyjnego w pełni uzasadnione jest również twierdzenie organu odwoławczego, że nie została spełniona żadna z pozostałych przesłanek, których stwierdzenie umożliwiałoby dopiero uznanie, że dolegliwości występujące u strony skarżącej trzeba kwalifikować jako chorobę zawodową. Orzeczenia dotyczące stanu zdrowia J. N. wydały w niniejszej sprawie trzy medyczne jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, w tym aż dwie placówki drugiego stopnia orzeczniczego (Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł.). Jak wynika z treści wszystkich orzeczeń lekarskich wydanych przez te jednostki, żadna z nich nie stwierdziła ani występowania u badanego astmy oskrzelowej, ani też zawodowej etiologii zdiagnozowanych u pacjenta schorzeń. Według D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Oddział w W. (orzeczenie z dnia [...]), rozpoznano u strony skarżącej "przewlekłe spastyczne zapalenie oskrzeli pochodzenia bakteryjnego. (...) Obserwacja kliniczna, wykonane badania dodatkowe w Instytucie Medycyny Pracy pozwoliły wykluczyć zawodowe tło schorzenia". W karcie wypisowej ze szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którym J. N. przebywał w okresie od [...] do [...], stwierdzono, iż "Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji klinicznej, w tym dane z wywiadu, badanie kliniczne, ujemne wyniki alergologicznych testów inhalacyjnych z potencjalnymi alergenami środowiska pracy, a także ujemny wynik próby farmakodynamicznej z histaminą brak jest podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej, a także etiologii zawodowej stwierdzanego spastycznego zapalenia oskrzeli". Podobne stanowisko przedstawił w swoim orzeczeniu z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy w Ł., stwierdzając w nim, że "W czasie aktualnego pobytu w Klinice IMP w Ł. ([...]-[...]) punktowe testy skórne z pospolicie występującymi aeroalergenami środowiskowymi oraz z potencjalnymi alergenami środowiska pracy rolnika wypadły ujemnie. W surowicy krwi pacjenta wykryto niskie (niediagnostyczne) stężenia przeciwciał przeciwko kurzowi zbożowemu oraz przetworom zbożowym, co jest jedynie markerem ekspozycji zawodowej. Nie obserwowano napadów duszności, nie stwierdzano słuchowych i spirometrycznych objawów obturacji oskrzeli. Wziewna próba prowokacyjna z histaminą nie ujawniła nadreaktywności oskrzeli charakterystycznej dla astmy oskrzelowej. Wykonano również swoistą próbę prowokacyjną wziewną z potencjalnymi alergenami z gospodarstwa rolnego pacjenta, która wypadła ujemnie – nie obserwowano klinicznych i spirometrycznych objawów obturacji oskrzeli. Badanie składu komórkowego plwociny indukowanej nie wykazało alergicznego charakteru reakcji błony śluzowej. Wyniki aktualnie wykonanych w Klinice IMP badań, nie dają podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej, w tym również zawodowej". Ponownego podkreślenia wymaga, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zacytował treść przytoczonych orzeczeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując w ten sposób wynikające z nich ustalenia za własne. Należy też zwrócić uwagę, iż w sprawie doszło do dodatkowej, nie wymaganej przepisami rozporządzenia RM z 1983 r., weryfikacji wcześniej wydanych orzeczeń DWOMP oraz s. Instytutu, a to w związku z ich kwestionowaniem przez odwołującą się stronę. Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu braku dążenia do wykorzystania wszystkich dostępnych środków dowodowych, z uwzględnieniem pierwszoplanowej roli, jaką sam prawodawca wyznaczył tym medycznym jednostkom orzeczniczym, które zostały uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych. Sąd stwierdził również, że organ drugiej instancji poddał wszystkie te orzeczenia własnej ocenie, w ramach wywodu pomieszczonego na s. 4 i 5 uzasadnienia obecnie skarżonej decyzji. PWIS wyeksponował tam zwłaszcza te elementy poszczególnych orzeczeń, które – zdaniem tego organu – miały decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem składu orzekającego, organ odwoławczy zachował przy tym granice swobodnej oceny dowodów, o których mowa w art. 80 k.p.a. Trzeba się bowiem zgodzić z poglądem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że oceniane orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały wszechstronnymi, specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego (takimi, jak: alergologiczne testy inhalacyjne z potencjalnymi alergenami środowiska pracy; próba farmakodynamiczna z histaminą; punktowe testy skórne z pospolicie występującymi aeroalergenami środowiskowymi oraz z potencjalnymi alergenami środowiska pracy rolnika; badanie surowicy krwi; wziewne próby prowokacyjne: z histaminą i z potencjalnymi alergenami z gospodarstwa rolnego pacjenta; badania spirometryczne; badanie składu komórkowego plwociny indukowanej). Orzeczenia te są obiektywne (właśnie ze względu na uwzględnienie w badaniach również alergenów środowiska pracy rolnika, w tym także tych, które występowały we własnym gospodarstwie strony), spójne (wzajemnie się wszak uzupełniają) i przekonujące, zważywszy ich obszerne umotywowanie. W tej sytuacji nie może być skutecznie podważana końcowa konkluzja organu odwoławczego, że oceniane orzeczenia spełniają niewątpliwie kryteria należycie sporządzonej opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organy inspekcji sanitarnej, nie mogły zatem (uwzględniając wielokrotnie już podnoszony walor orzeczeń jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych) uznać, że J. N. cierpi na astmę oskrzelową i to na tle zawodowym, skoro wymienione placówki wykluczyły – zdecydowanie i jednoznacznie – samą chorobę, jak i związek przyczynowy między warunkami pracy skarżącego a stwierdzonym u niego stanem zdrowia. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, wyników badań przeprowadzonych w upoważnionych placówkach, wniosków wynikających z tych badań oraz argumentacji jednostek medycznych i samego organu odwoławczego, wcale nie podważają zaświadczenia lekarskie wystawione przez lekarza, u którego zainteresowany leczy się osobiście. Zaświadczenia te potwierdzają bowiem jedynie fakt prowadzenia obserwacji w kierunku rozpoznania u pacjenta astmy oskrzelowej na tle zawodowym. Spełniły one zresztą niewątpliwie swoją rolę, stanowiąc przyczynę wszczęcia formalnego postępowania, w celu zweryfikowania zasadności takiego podejrzenia. Wyniki wszechstronnych badań uprawnionych do tego placówek medycznych wykluczyły jednak ostatecznie możliwość zakwalifikowania stwierdzonych u J. N. ubytków zdrowia J. do kategorii choroby zawodowej wymienionej w pozycji 3 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w załączniku do rozporządzenia RM z 1983 r. Prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie było więc zbędne. Dotychczasowy wywód uprawnia do końcowej konstatacji, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem (materialnym i procesowym), co obligowało Sąd do oddalenia skargi (pkt I wyroku), zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach (pkt II wyroku) znajduje natomiast oparcie w przepisach: art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).