III SA/Wr 184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia pobytu stałego oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o anulowaniu czynności materialno - technicznej wpisu o zameldowaniu na pobyt stały T. W. w lokalu przy ulicy gen. W. S. 11 w G. Organ stwierdził, że T.W. nie zamieszkiwał w tym lokalu ani w dacie zameldowania na pobyt stały, ani po tym zameldowaniu. Powyższa czynność materialno - techniczna zarejestrowania zameldowania strony była zatem według organu wadliwa i podlegała anulowaniu. Od decyzji I instancji strona wniosła odwołanie zarzucając, że uniemożliwiono jej korzystanie z nieruchomości, a prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał się na ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wyróżniającą dwie kategorie spraw rozpoznawanych na podstawie odrębnych podstaw prawnych, a mianowicie anulowanie czynności rejestracji zameldowania (art. 47 ust. 2) oraz wymeldowanie z urzędu lub na wniosek osoby trzeciej mającej w tym interes prawny (art. 15 ust. 2). Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy nastąpiło na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Według tego przepisu organ meldunkowy może w drodze decyzji uchylić konsekwencje zameldowania, gdy okaże się, że zostało ono dokonane mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek takiej czynności. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie w lokalu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące uzależnione jest od spełnienia przesłanki pobytu w lokalu. Pojęcie pobytu stałego zdefiniowane jest w art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Według tego przepisu pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z materiału sprawy wynika natomiast bezspornie, że strona nigdy nie zamieszkała w przedmiotowym lokalu. Strona przyznała to także oświadczając, że nie mieszkała w spornym lokalu, ale chciała tam przenieść swe rzeczy osobiste i zamieszkać. Uniemożliwili jej to jednak współwłaściciele budynku. Strona zwracała się do nich ponadto bezskutecznie o przekazanie kluczy do tego lokalu. Organ II instancji wziął pod uwagę nie zamieszkiwanie przez stronę w tym lokalu, a także nie koncentrowanie tam jej spraw życiowych. Organ stwierdził zatem, że jest oczywiste, że czynności materialno - technicznej zameldowania strony na pobyt stały dokonano na podstawie niezgodnych z rzeczywistością danych co do miejsca faktycznego pobytu strony. W rezultacie zameldowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Organ podkreślił, że zarzuty odwołania dotyczą głównie prawa własności lokalu, natomiast w postępowaniu meldunkowym nie rozstrzyga się spraw własnościowych. Roszczenia z tego zakresu są dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy są okoliczności, z powodu których strona nie może realizować ciążącego na niej obowiązku informowania [...] o zmianie miejsca pobytu. Organ podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych mają wyłącznie charakter porządkowy. Na ich podstawie rejestruje się stan faktyczny miejsca zamieszkania osób. Skoro strona nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, to nie jest możliwe utrzymanie w dokumentach ewidencji ludności fikcyjnego zapisu o jej zameldowaniu pod tym adresem. Dla ewidencji ludności podstawowym kryterium oceny, czy lokal stanowi miejsce stałego zamieszkania, jest ześrodkowanie w nim interesów życiowych osoby. W rozpatrywanej sprawie strona nie spełniła tego kryterium. Na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ stwierdził zatem, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniała prawna podstawa do anulowania wadliwego wpisu o zameldowaniu strony w przedmiotowym lokalu. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji, nie podzielając poglądu organów orzekających, że czynność materialno-techniczna zameldowania była wadliwa i z tego powodu została anulowana. Skarżący stwierdził, że czynność ta była dokonana zgodnie z prawem, na postawie prawidłowo przełożonych dokumentów. W szczególności skarżący przedłożył wypis z księgi wieczystej potwierdzający jego tytuł prawny do nieruchomości. Pozwalało to na dokonanie żądanej czynności materialno-technicznej, to jest zameldowania skarżącego na pobyt stały od dnia [...]. Złożenie wniosku o zameldowaniu było oświadczeniem woli zarówno co do samego zameldowania, jak i woli zamieszkania w części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Skarżący podkreślił, że na skutek bezprawnych działań współwłaścicieli budynku nie doszło do jego zamieszkania i wypełnienia pozostałej części dyspozycji art. 47 ustawy. Bezsilność Policji i brak penalizacji działań współwłaścicieli sprawiły, że uniknęli oni konsekwencji karnych. Organy obu instancji nie wzięły tego pod uwagę. Skarżący zarzucił, że postępowanie administracyjne prowadzone było jednostronnie, bez właściwej oceny materiału dowodowego sprawy i przewidywania konsekwencji wydania tego typu decyzji. Skarżący zarzucił ponadto decyzjom obydwu instancji brak oceny następstw wynikających z ich wydania dla skarżącego jako obywatela. Brak stałego miejsca zameldowania narusza bowiem przepisy ustawowe o obowiązku stałego zameldowania, wykonania powszechnego obowiązku obrony ojczyzny (informacje dla [...]). Uniemożliwia to skarżącemu normalne życie, począwszy od możliwości założenia rachunku bankowego, wzięcia kredytu itp. Skarżący jest także pozbawiony czynnego i biernego prawa wyborczego. Uniemożliwienie skarżącemu zameldowania narusza także zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego, właściciel winien umożliwić skarżącemu jako osobie zameldowanej korzystanie z całości lub części nieruchomości stanowiącej jego własność, albo zapewnić skarżącemu inny lokal. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Powołał się na ustalony stan faktyczny sprawy oraz na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Według art. 5 tej ustawy, osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego (ust. 1); w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (ust. 2). W obowiązującym stanie prawnym zameldowanie na pobyt stały lub na pobyt czasowy trwający powyżej 3 miesięcy zależne jest tylko od spełnienia przesłanki zamieszkania w lokalu z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, fakt pobytu osoby w lokalu potwierdza właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu podpisując formularz meldunkowy. O ile podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu nie potwierdza faktu pobytu, ma zastosowanie art. 47 ustawy, według którego organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym (ust. 1); jeśli natomiast zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie, na podstawie zgłoszenia skarżącego, dokumentującego jego prawo współwłasności budynku przy ul. S. 11 w G., zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ I instancji dokonał czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały pod tym adresem. Na podstawie pisma współwłaścicieli przedmiotowego budynku, z którego wynikało, że skarżący nigdy tam nie zamieszkiwał, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z powyższego lokalu, a następnie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania. Sąd stwierdza, że czynność materialno-techniczna jest prawnie regulowaną formą działania administracji, która wywołuje skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. W rozpatrywanej sprawie czynnością taką jest czynność zameldowania polegająca na dokonaniu wpisów do prawnie określonej ewidencji. Prawodawca przewiduje załatwianie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy należy stosować prawo materialne bez wchodzenia w spór co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Określane jest to także jako tzw. proste stosowanie prawa. Eliminacja czynności materialno-technicznej oraz jej skutków z obrotu prawnego następuje natomiast w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność lub anulującej materialno-techniczną czynność zameldowania. Podstawą prawna do wydania takiej decyzji jest art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności (anulowanie) czynności materialno-technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, to jest wtedy, gdy wątpliwości, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy, ujawniły się już po dokonanej czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania lub wymeldowania (wyrok NSA w Lublinie z dnia 9 lutego 1993 r. SA/Lu 1187/92, ST 1993/11/68; glosa aprobująca W. Taras, ST 1993/11/68). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd przyjmuje, że dla kontroli legalności decyzji administracyjnej anulującej czynność materialno-techniczną niezbędna jest ocena okoliczności stanowiących o dopuszczalności dokonania takiej czynności oraz jej prawnych następstw. Z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z materiału sprawy bezspornie wynika, że skarżący nigdy nie zamieszkiwał w lokalu, w którym został zameldowany. Brak było zatem podstawy prawnej do dokonania materialno-technicznej czynności zameldowania skarżącego na pobyt stały w tym lokalu. W tym stanie rzeczy zasadne było anulowanie tej czynności decyzją organu I instancji oraz utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji. Organ II instancji słusznie zwrócił skarżącemu uwagę na to, że spory dotyczące prawa własności należą do właściwości sądów powszechnych. Prawo współwłasności skarżącego do budynku, w którym zamierzał się zameldować na pobyt stały, nie stanowi w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania w sytuacji, gdy skarżący nigdy tam nie zamieszkiwał. Sam zamiar zamieszkiwania w lokalu nie jest bowiem przesłanką wystarczającą. Według powoływanego art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, a nie zamiaru pobytu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bezprzedmiotowe są podnoszone przez skarżącego następstwa braku jego stałego zameldowania związane z wykonaniem powszechnego obowiązku obrony ojczyzny, uniemożliwieniem mu założenia rachunku bankowego, wzięcia kredytu, czy też naruszeniem jego praw wyborczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.