III SA/Wr 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis, Maciej Guziński, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do prowadzenia stacji kontroli pojazdów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Starosty M. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia stacji kontroli pojazdów w M. przy ul. [...] przez E. K. (zwaną dalej skarżącą) i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Transportu Dozoru Technicznego – po dokonaniu sprawdzenia Stacji Kontroli Pojazdów w miejscowości M., ul. [...] prowadzonej przez E. K. działającą pod firmą [...] "A" E. K. – poświadczył, że stacja ta posiada wyposażenie warunki lokalowe stacji kontroli pojazdów zgodnie z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących okręgową stację kontroli pojazdów. Wskazał, iż poświadczenie ważne jest pięć lat od daty jego wydania chyba, że nastąpi zmiana stanu faktycznego, dla którego zostało wydane. Transportowy Dozór Techniczny kontrolując w dniu [...] r. stację w miejscowości M., ul. [...] stwierdził, że stacja ta dysponuje wyposażeniem kontrolno-pomiarowym, które nie posiada poświadczenia Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, wymaganego przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji kontroli pojazdów przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz. U. Nr 40, poz. 275). Podniósł, że dwa urządzenia, które miały być zainstalowane na stacji kontroli przy ul. [...] w M., a dla których wydał poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, o których mowa w art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w postaci “przyrządu do wymuszenia kontrolowanego nacisku na mechanizm sterowania hamulcem najazdowym przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t" produkcji [...] typ [...] nr fabryczny [...] rok produkcji [...] oraz “przyrządu do pomiaru geometrii ustawienia kół i osi pojazdu" produkcji [...] typ [...] nr fabryczny [...], rok produkcji [...], przedstawione zostały jako wyposażenie innej stacji kontroli pojazdów prowadzonej przez E. K., a mianowicie stacji kontroli pojazdów w miejscowości O. Tym samym, jak wskazał dalej TDT, zmianie uległ stan faktyczny, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia [...] r. (nr [...]) poświadczająca, że stacja kontroli przy ul. [...] w M. posiada wyposażenie i warunki lokalowe zgodne z odpowiednimi przepisami prawa. Dlatego też w ocenie TDT decyzja ta wygasła z dniem [...] r., a więc z dniem, kiedy dwa urządzenia wskazane jako obowiązkowe wyposażenie stacji kontroli pojazdów w M. przy ul. [...] przedstawione zostały jako wyposażenie innej stacji kontroli pojazdów prowadzonej przez tego samego przedsiębiorcę. W wyniku tego doszło do sytuacji, w której przedsiębiorca nie mógł legitymować się posiadaniem ważnej i wymaganej prawem decyzji poświadczającej, że ww. stacja posiada wyposażenie i warunki lokalowe zgodne z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań. Mając na uwadze ustalenia Transportowego Dozoru Technicznego Prokurator Rejonowy w M. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącej uprawnień do prowadzenia stacji kontroli pojazdów w M. przy ul. [...], w związku z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta M. wszczął postępowanie nadzorcze, o którym mowa w art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, kończąc je decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia stacji kontroli pojazdów w M. przy ul. [...] przez skarżącą. Uzasadniając taki sposób załatwienia sprawy wskazał, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wykazało, iż brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art 83b ust.2 pkt 3 lit.c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślił, iż w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego wyposażenia ani warunków lokalowych przedsiębiorcy prowadzącego działalność. Wskazał, iż o zmianie stanu faktycznego nie można przesądzać tylko i wyłącznie na tej podstawie, że urządzenia ujęte jako wyposażenie stacji kontroli pojazdów położonej w M. przy ul. [...] zostały przedstawione jako wyposażenie innej stacji. Najistotniejsze znaczenie ma bowiem rzeczywisty fakt istnienia (bądź braku) tych urządzeń na wyposażeniu stacji. Urządzenia, które zostały ujęte jako obowiązkowe wyposażenie od początku jej działalności, tj. wg stanu określonego w protokole nr [...] z dnia [...] r. winny pokrywać się ze stanem aktualnym. Istotne też jest to, że przeprowadzona przez organ w dniu [...] r. oraz [...] r. kontrola wykazała, iż wbrew twierdzeniom Transportowego Dozoru Technicznego urządzenia, o których mowa we wniosku Prokuratora Rejonowego, znajdowały się na wyposażeniu stacji kontroli pojazdów w M. Tym samym, jak stwierdził, brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu odwołania Prokuratury Rejonowej od decyzji I instancji – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazało, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem elementarnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto podkreślił, iż właściwe jedynym argumentem na jakim oparto rozstrzygnięcie było stwierdzenie, że brak jest podstaw do wydania decyzji, o którą wnioskował Prokurator Rejonowy w M., tj. decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż w ocenie organu skarżąca nie dopuściła się rażącego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji podjął zaskarżone rozstrzygnięcie kierując się wyłącznie własnymi ustaleniami ograniczającymi się do stwierdzenia, że w dniu kontroli prowadzonej przez organ pierwszej instancji, urządzenia, o których wyżej mowa, znajdowały się na stacji kontroli pojazdów przy ul [...] w M., pomijając jednocześnie inny istotny fakt, a mianowicie fakt wykazania tych urządzeń w dniu [...] r. i [...] r. jako urządzeń należących do wyposażenia innej stacji prowadzonej przez skarżącą. Wskutek takiego stanowiska organu pierwszej instancji pominięte zostały inne istotne dla sprawy okoliczności, dotyczące w szczególności skutków prawnych wynikających ze zmiany lokalizacji ww. urządzeń biorąc pod uwagę treść decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Transportowego Dozoru Technicznego poświadczającej, że stacja kontroli pojazdów w miejscowości M. ul. [...] posiada wyposażenie i warunki lokalowe zgodne z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań. Organ prowadząc postępowanie zaniechał też szczegółowego wyjaśnienia, czy w tej sytuacji doszło do zmiany stanu faktycznego, który odzwierciedlała owa decyzja, co wydaje się tym bardziej uzasadniane skoro w samej decyzji znalazł się zapis, z którego wynika, że poświadczenie jest ważne pięć lat od daty jego wydania, chyba że nastąpi zmiana stanu faktycznego dla którego zostało wydane. Pismem z dnia [...] r., skarżąca wywiodła do tutejszego Sądu skargę na w/w rozstrzygnięcie. W piśmie tym skarżąca przedstawiając obszerne uzasadnienie wskazała, iż brak jest podstaw do orzeczenia zakazu prowadzenia przez nią, jako przedsiębiorcę, stacji kontroli pojazdów i skreślenia z rejestru działalności regulowanej. Zdaniem skarżącej, nie doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, w szczególności wymogów prowadzenia tego rodzaju działalności określonych w art. 83 ust. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108. poz. 908 ze. zm). W przekonaniu skarżącej okoliczność wykazania dwóch urządzeń, które miały być zainstalowane w stacji kontroli pojazdów przy ul. [...] w M., dla których Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydał poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, o których mowa w art. 83 ust, 3 pkt 5 ustawy, przedstawione zostały jako wyposażenie innej, prowadzonej przez nią, stacji kontroli pojazdów w miejscowości O., nie stanowiła zmiany stanu faktycznego, skutkującej wygaśnięciem wydanego poświadczenia. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie wymogi prowadzenia stacji kontroli pojazdów, a przedstawione okoliczności nie stanowią rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym oceny wymaga, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Według art. 138 § 2 k.p.a.- w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji- organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, który to przepis wprawdzie pozwala na przeprowadzenie postępowania dowodowego także przez organ II instancji, ale wyłącznie o charakterze uzupełniającym, zatem w ograniczonym zakresie, by nie było podstaw do czynienia mu zarzutu, iż naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w przedmiocie cofnięcia uprawnień do prowadzenia stacji kontroli pojazdów w M. na ulicy [...] przez E. K. i czy miało ono charakter postępowania "wyjaśniającego w znacznej części". Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest hipotezą norm prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w danym przypadku. I tak zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Warunki konieczne dla prowadzenia przez konkretny podmiot stacji kontroli pojazdów określa natomiast art. 83 ust. 3 pkt 1 - 6 przywołanej ustawy. Zgodnie z nim przedsiębiorca powinien: 1) posiadać siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) nie być przedsiębiorcą w stosunku do którego otwarto likwidację lub ogłoszono upadłość; 3) nie być prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom - dotyczy osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej; 4) posiadać wyposażenie kontrolno-pomiarowe oraz warunki lokalowe gwarantujące wykonywanie odpowiedniego zakresu badań technicznych pojazdów zgodnie ze szczegółowymi warunkami przeprowadzania tych badań; 5) posiadać poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów; 6) zatrudniać uprawnionych diagnostów. Poświadczenie zaś, o którym mowa w ust. 3 pkt 5, wydaje za opłatą, w drodze decyzji, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Poświadczenie to zachowuje ważność do czasu zmiany stanu faktycznego, dla którego zostało wydane, nie dłużej niż przez 5 lat od daty jego wydania (art. 83 ust. 4). Poświadczenie powyższe wydaje się po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Szczegółowe wymagania w stosunku do stacji kontroli pojazdów określone są w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne (Dz.U. Nr 40, poz. 275). Analiza powyższych regulacji prowadzi zatem do wniosku, że decyzja Dyrektora TDT jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny, tj. czy stacja, a zatem zespół urządzeń lokalowo-sprzętowych podlegająca sprawdzeniu spełnia wymagania dotyczące wyposażenia i warunków lokalowych określone w odpowiednich przepisach szczególnych. Mając na uwadze przedstawione powyżej uregulowania prawne, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że obowiązkiem organu pierwszej instancji, jest dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawidłowa jego ocena mająca w konsekwencji doprowadzić do ustalenia, czy zachodzą ustawowe przesłanki prawne do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącą stacji pojazdów i skreślenia jej z rejestru działalności regulowanej o jakich mowa w art. 83b ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym z uwagi na rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli. Powyższa ocena winna jednak nastąpić z uwzględnieniem faktu, iż dwa urządzenia (tj. przyrząd do wymuszenia kontrolowanego nacisku na mechanizm hamulcem najazdowym przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t produkcji [...] typ [...], nr fabryczny [...] oraz przyrząd do pomiaru geometrii kół i osi pojazdu produkcji [...] typ [...]. nr fabr. [...], rok prod. [...]), choć zostały zgłoszone przez skarżącą jako wyposażenie stacji kontroli przy ul. [...] w M. i dla których TDT wydał poświadczenie w dniu [...] r. ([...]) w dniach [...] r. i [...] r. wykazane zostały jako wyposażenie innej stacji kontroli prowadzonej przez skarżącą w miejscowości O., ul [...]. W dalszej kolejności – jak słusznie zauważyło SKO - organ I instancji winien wziąć pod rozwagę skutki prawne, które rodzi zmiana lokalizacji tych urządzeń, a tym samym czy zmiana stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania przez Transport Dozoru Technicznego decyzji z dnia [...] r. Nr [...] miała wpływ na tę decyzję. Nie można bowiem nie zauważyć, iż TDT wydając tę decyzję poświadczył, iż to stacja kontroli pojazdów w miejscowości M. ul. [...] posiada wyposażenie i warunki lokalowe zgodne z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań. Stan faktyczny będący podstawą wydania tej decyzji został zapisany szczegółowo w protokole. Wymienione w nim zostały wszystkie urządzenia kontrolno – pomiarowe wraz z ich numerami fabrycznymi (w tym również te dwa przeniesione do innej stacji) stanowiące wyposażanie stacji. I jedynie tymi urządzeniami i to tylko w tej konkretnej stacji kontroli (co wymaga podkreślenia Sądu) skarżąca mogła wykonywać badania. W przypadku natomiast podjęcia zamiaru zmiany posiadanego urządzenia lub wprowadzenia urządzenia dodatkowego, skarżąca winna zawiadomić TDT, który dokonałby sprawdzenia uzupełniającego, a sporządzony w jego trakcie protokół uzupełniający stanowiłby integralną część protokołu, na podstawie którego wydana została pierwotna decyzja. Tymczasem okoliczności te znalazły się praktycznie poza ustaleniami organu I instancji. Organ ten ograniczył postępowanie jedynie do własnych ustaleń prowadzących do stwierdzenia, że w dniu kontroli w/w urządzenia znajdowały się z powrotem na stacji kontroli przy ul. [...] w M., pomijając fakt ich wykazania w dniach [...] r. i [...] r., na wyposażaniu innej stacji. Tym samym organ pierwszej instancji nie ustalił czy doszło do zmiany stanu faktycznego odzwierciedlonego w decyzji z dnia [...] r. oraz nie przeanalizował skutków prawnych z tej zmiany wynikających, a mających przecież bezpośredni wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Tymczasem ustalenia te – w aspekcie chociażby już samej treści decyzji TDT, w której znalazł się zapis, iż “poświadczenie jest ważne pięć lat od daty jego wydania, chyba że nastąpi zmiana stanu faktycznego dla którego zostało wydane" - są na tyle istotne, iż zasadnie organ II instancji przyjął, że mają one walor "postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, iż Kolegium wyczerpująco i trafnie wskazało w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji orzekając w sprawie ewentualnego zakazu prowadzenia przez skarżącą stacji pojazdów i skreślenia jej z rejestru działalności regulowanej. Sąd uznał rozważania Kolegium w tym zakresie za pełne i uzasadnione, spełniające wymogi stawiane decyzjom kasacyjnym przez art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył zasady procedury administracyjnej, nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego. Stoi to w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 k,.p.a., nakładającą na organ administracji publicznej podejmowania przy rozpoznawaniu sprawy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadami postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, sformułowanymi w art. 77 i 80 k.p.a. W takich okolicznościach, decyzję Kolegium o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty M. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, należy uznać za prawidłową. Z tych wszystkich powodów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.