III SA/Wr 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych – działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 zwanej dalej u.s.u.s.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej KPA) – utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w złożonym do Oddziału ZUS w W wniosku, skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, argumentując wniosek trudną sytuacją materialną uniemożliwiającą spłatę zadłużenia. W toku postępowania ustalono, że choć w istocie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, to jednak nie uzasadnia to, w jej przypadku, zastosowania instytucji umorzenia należności. Organ wskazał, że pomimo trudności skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS. Brak jest także dokumentacji z której by wynikało, że ze względu na stan zdrowia istnieją przeciwwskazania do wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą. Wskazano również, że skarżąca jest współwłaścicielem majątku nieruchomego, na który składają się grunty i budynki, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada zabezpieczenie hipoteczne na owych nieruchomościach. Organ wyliczył ponadto przesłanki umożliwiające umorzenie należności, oceniając ich zaistnienie w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. W końcowej części uzasadnienia organ omówił przepisy dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącej termin przedawnienia wynosi 10 nie zaś 5 lat. W skardze na opisaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej naruszenie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności wobec ZUS, mimo, że skarżąca jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej oraz nie posiada żadnego źródła dochodu. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7 KPA i art. 80 KPA poprzez niewyjaśnienie wszelkich kwestii odnośnie stanu majątkowego, rodzinnego i osobistego skarżącej, oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że skarżąca jest w stanie zapłacić należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. U uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że błędnym jest przyjęcie, że ma ona możliwość zapłaty tak znacznych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ze względu na wiek, zły stan zdrowia pozbawiana jest perspektywy pracy. W dalszych wywodach skarżąca podnosi, że będąc osobą w starszym wieku leczy się, co wymaga nakładów finansowych. Jest praktycznie na łasce swojej rodziny. Skarżąca oświadczyła nadto, że nieruchomości, na których Zakład zabezpieczył swoje roszczenia są w bardzo złym stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tym samym sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie. Wobec tego nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie nieopłaconych zaległych składek: na ubezpieczenia osobiste za okres [...] w łącznej kwocie (na którą składają się: należność główna, odsetki, opłata dodatkowa i koszty upomnienia) [...] zł oraz na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników za okres [...] w łącznej kwocie (na którą składają się: należność główna, odsetki, opłata dodatkowa i koszty upomnienia) [...] zł. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek (przez co – w myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s. – należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a mianowicie, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Jest to jednak jedynie możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje organowi, który stwierdzając całkowitą nieściągalność składek zachodzącą w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest natomiast w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Tak jest w przypadku skarżącej. Wykazał to organ na podstawie analizy jej sytuacji. Wprawdzie skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się z pomocy rodziny. W chwili obecnej nie jest też nigdzie zatrudniona. Wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą: na podatek od nieruchomości [...] zł rocznie, na zakup żywności [...] zł miesięcznie, na zakup lekarstw [...] zł miesięcznie, opłaty za gaz ok. [...] zł miesięcznie, zakup węgla [...] zł miesięcznie, energia elektryczna średnio [...] zł miesięcznie, woda [...] zł miesięcznie, telefon ok. [...] zł miesięcznie, środki czystości ok. [...] zł miesięcznie, zaś skarżąca jest dodatkowo zadłużona z tytułu [...] na łączną kwotę [...] zł. Skarżąca nie jest jednak zupełnie pozbawiona majątku, albowiem jest współwłaścicielem nieruchomości, tj. [...] oraz [...]. Nieruchomości te o numerach [...] oraz [...] położone są na terenie gminy T.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada zabezpieczenie hipoteczne na przedmiotowych nieruchomościach. Kwota uzyskana ze sprzedaży w toku egzekucji owych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wystarczy na pokrycie całości zaległości, przy czym bez wpływu na możliwość wszczęcia egzekucji pozostaje stan techniczny budynków. Artykuł 28 ust. 3 a u.s.u.s. daje organowi możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ale wyłącznie wobec ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Skarżąca należy do tej kategorii. Należności te mogą być zatem w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Za słuszne, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy uznać stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym prowadzenie egzekucji z nieruchomości, które nie stanowią miejsca zamieszkania, w żaden sposób nie spowoduje, że zagrożona zostanie możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ słusznie również zwrócił uwagę na fakt, że zaległości z tytułu składek dotyczą zarówno należności na osobiste ubezpieczenia, jak również nieopłaconych należności za zatrudnionych przez skarżącą pracowników i stwierdził, że wobec niespełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności za zatrudnionych pracowników. Przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i zmianie niektórych innych ustaw daje Zakładowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia [...] pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązaną do ich opłacenia jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Skarżąca podlegała jednak przepisom tej ustawy, albowiem wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...]. Słusznie zatem stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności za zatrudnionych pracowników. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organ orzekający prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącej, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 KPA. W ocenie Sądu wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej. Organ uwzględnił bowiem jej stan zdrowia, sytuację ekonomiczną oraz rodzinną. Organ trafnie stwierdził, że skarżąca wprawdzie aktualnie nie osiąga dochodów z zarobków, ale ten stan może ulec zmianie. Skarżąca w toku postępowania nie udokumentowała, że ze względu na stan zdrowia istnieją ograniczenia, bądź przeciwwskazania do wykonywania prawy zarobkowej, ale przede wszystkim ustalono, że skarżąca dysponuje majątkiem, który może stanowić zaspokojenie roszczeń Zakładu. Również zarzut przedawnienia należności z tytułu składek nie znajduje uzasadnienia. Sad podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie należności ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat. Podkreślić należy, że należności zabezpieczone hipotecznie nie ulegają przedawnieniu, tak więc organ prawidłowo zinterpretował zapisu art. 24 u.s.u.s. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem. Znalazło to odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). Organ nie kwestionował w szczególności ciężkiej sytuacji skarżącej z podanych przez nią przyczyn. Sąd stwierdza, że nie można przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organ. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ nie mógł – w kontekście okoliczności faktycznych sprawy – postąpić inaczej jak tylko odmówić umorzenia zaległości. Umorzenie należności wobec ZUS ma charakter definitywny i pozbawia ZUS możliwości jej dochodzenia, a co za tym idzie uszczupla przychody organu emerytalno – rentowego. Zakład musi zatem ze szczególną ostrożnością rozważać możliwość zastosowania tej wyjątkowej instytucji. Sąd podkreśla, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.