III SA/Wr 19/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u T. Ł. choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu wskazano, że T. Ł. rozpoczęła pracę jako nauczycielka języka polskiego w dniu [...] i wykonywała ten zawód także w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na postawie badań przeprowadzonych w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. wydano w dniu [...] orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u T. Ł. choroby zawodowej narządu głosu, gdyż zmiany w narządzie głosu nie odpowiadały skutkom wymienionym w poz. 15 załącznika do rozp. RM, nie stwierdzono bowiem istnienia: 1) guzków głosowych twardych, 2) wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, 3) niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fanacyjną głośni i trwałą dysfonią. W trybie odwoławczym skierowano T. Ł. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu wywiedziono, że w latach dziewięćdziesiątych wystąpiły u pacjentki nawracające zmiany w obrębie fałdów głosowych o typie obrzęku Reincke-go. Aktualne badania laryngologiczne pozwoliły stwierdzić cechy przewlekłego, prostego, podsychającego nieżytu błony śluzowej gardła, zróżnicowanie fałd głosowych, lekkie ich pogrubienie, jednakże bez cech przerostu, a obecnie również bez obrzęku, z prawidłowym zwarciem fonacyjnym głośni. Zaznaczona jest wyraźnie hiperkineza wewnątrzkrtaniowa, głos jest obłożony, tworzony w sposób party z napięciem mięśni szyi. W badaniu laryngostroboskopowym krtani obserwowano drgania fałdów głosowych jednakowe, jednoczasowe, ze zwiększoną amplitudą drgań i zachowanym przesunięciem brzeżnym, również w tym badaniu stwierdzono pełne, prawidłowe zwarcie fonacyjne fałdów głosowych. Nie obserwowano aktualnie w obrębie fałdów głosowych zmian o charakterze guzków głosowych. Zmiany takie opisywano jedynie w badaniu videostroboskopowym w marcu 2005 r., nie stwierdzano ich natomiast - jak wynika z dokumentacji - podczas badań w DWOMP we W. w styczniu i lutym 2005 r., co wskazuje na nieutrwalony charakter tych zmian i nie daje podstaw do rozpoznania tzw. guzków głosowych twardych. W konkluzji orzeczenia podkreślono, że stwierdzane w obrębie narządu głosu zmiany odpowiadają przewlekłemu stanowi zapalnemu błony śluzowej gardła oraz czynnościowym zaburzeniom emisji głosu, nie uwidoczniono natomiast zmian chorobowych typowych dla skutków przeciążenia narządu głosu, tj. obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością głośni i utrwaloną dysfonią. Brak jest tym samym podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym podczas pracy w zawodzie nauczyciela (zgodnie z poz. 15 wykazu chorób zawodowych). Przewlekłe stany nieżytowe błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu, a także zmiany o typie obrzęku Reincke-go nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych jako skutek przeciążenia narządu głosu i nie mogą być uznane za chorobę zawodową u nauczyciela. Na podstawie wymienionych orzeczeń i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. wydał w dniu [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u T. Ł. choroby zawodowej narządu głosu. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia T. Ł. zakwestionowała stanowisko organu, podnosząc, że w dniu [...] stwierdzono u niej na obu strunach głosowych płaskie twarde guzki głosowe, które są podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji. Organ odwoławczy wywiódł, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarią muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozp. RM, dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W sprawie T. Ł. nie nastąpiło - zdaniem organu odwoławczego - rozpoznanie kliniczne choroby zawodowej, a więc nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do uznania choroby wskazanej w poz. 15 załącznika do rozp. RM. Obie, upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych, placówki służby zdrowia uznały, że stwierdzony obraz kliniczny zmian w narządzie głosu u T. Ł. nie odpowiada skutkom zdrowotnym wymienionym w poz. 15 rozp. RM. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji podkreślił, że podczas badań w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. w styczniu i w lutym 2005 r. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniach [...] - [...] nie obserwowano w obrębie fałdów głosowych zmian o charakterze guzków głosowych. Zmiany takie opisywano jedynie w badaniu videostroboskopowym w marcu 2005 r. Fakty te świadczą o nieutrwalonym charakterze tych zmian, które nie dają podstaw do rozpoznania tzw. guzków głosowych twardych. Guzki głosowe mają tendencje do zanikania, jeśli nie są na tle organicznym o typie guzków głosowych twardych. Guzki rozpoznane u T. Ł. w powołanych przez nią placówkach służby zdrowia nie miały tła organicznego, o czym świadczy brak ich w aktualnych badaniach videostroboskopowych. Schorzenia obserwowane u zainteresowanej, tj. przewlekłe stany nieżytowe błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu, a także zmiany o typie obrzęku Reincke-go nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych jako skutek przeciążenia narządu głosu, a więc nie mogą być uznane za chorobę zawodową u nauczyciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. Ł wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej u skarżącej chorobę zawodową ujętą w poz. 15 załącznika do rozp. RM. Do skargi załączyła - sporządzone w dniu [...] przez specjalistę otolaryngologa-foniatrę prof. dr hab. M. Z.-K. - orzeczenie, które zdaniem skarżącej miało dokumentować występujące u niej schorzenie laryngologiczne. Według skarżącej, orzeczenie to potwierdza przewlekłą chorobę narządu głosu, spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, co odpowiada opisowi w poz. 15 załącznika do rozp. RM. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - ustosunkowawszy się do zarzutów strony skarżącej - podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Poczynione przez Sąd spostrzeżenie odnosi się do spornej kwestii występowania u skarżącej tzw. guzków głosowych twardych, o których mowa w poz. 15 punkt 1 załącznika do rozp. RM. Wprawdzie w badaniach przeprowadzonych w styczniu i lutym 2005 r. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w dniach [...] - [...] w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. "nie obserwowano w obrębie fałdów głosowych zmian o charakterze guzków głosowych" (s. 5 zaskarżonej decyzji), to jednakże w badaniu videostroboskopowym z dnia [...] (dokonanym przez otolaryngologa-foniatrę prof. dr hab. M. Z.-K.) ustalono "na obu strunach głosowych płaskie, twarde guzki głosowe." Także w dołączonym do skargi badaniu foniatrycznym (przeprowadzonym również przez prof. dr hab. M. Z.-K.) z dnia [...] stwierdzono "Struny głosowe zgrubiałe, przekrwione. Na strunie lewej mały płaski guzek śpiewaczy. W czasie fonacji brak zwarcia." Wyniki przedstawionych badań nie pozwalają bez wątpliwości i zastrzeżeń zaakceptować - w kontekście zebranego dotychczas materiału dowodowego - wyprowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wniosku o nieutrwalonym charakterze zmian w postaci guzków głosowych występujących u skarżącej, gdyż - jak wywiedziono w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (s. 5) - "guzki głosowe mają tendencje do zanikania, jeśli nie są na tle organicznym o typie guzków twardych." Przeciwko tak kategorycznie sformułowanej tezie przemawiają wyniki badań foniatrycznych skarżącej, przeprowadzone przez prof. dr hab. M. Z.-K., gdyż występowanie guzków głosowych stwierdzono najpierw w marcu 2005 r., następnie zaś w grudniu 2005 r., a więc na przestrzeni dziewięciu miesięcy, co czyniłoby wątpliwym twierdzenie organów sanitarnych o nieutrwalonym charakterze zmian co do tych guzków. Należy przy tym zauważyć - co podnosiła strona skarżąca w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia - że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., ustosunkowując się do wyników badań z dnia [...], powołał się jedynie na badania w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. ze stycznia i lutego 2005 r., nie przeprowadził natomiast samodzielnych badań videostroboskopowych ["ze względu (jak twierdzi strona skarżąca - przyp. Sądu) na brak takiej aparatury"]. Zaniechanie tychże badań uniemożliwiło konfrontację z wynikami badań foniatrycznych sformułowanych przez prof. dr hab. M. Z.-K., a w rezultacie usunięcie wątpliwości co do charakteru (trwałego lub nietrwałego) dostrzeżonych u skarżącej guzków głosowych. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy rzeczą organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej będzie więc powtórne dokonanie badań strony skarżącej (z uwzględnieniem w szczególności badań videostroboskopowych) w celu wyjaśnienia, czy stwierdzone - w przeprowadzonych przez prof. dr hab. M. Z.-K. w marcu i grudniu 2005 r. - występowanie u skarżącej guzków głosowych ma charakter trwały, a więc czy odpowiada przesłance ujętej w poz. 15 punkt 1 załącznika do rozp. RM. Nieodzowne będzie także odniesienie się w ponownych badaniach do ostatniego zdania zawartego w badaniu foniatrycznym z dnia [...] ("W czasie fonacji brak zwarcia") i wyjaśnienie, czy wskazuje ono na istnienie "niedomykalności fonacyjnej głośni i trwałej dysfonii" w rozumieniu poz. 15 pkt 3 rozp. RM. Skoro wszczęte skargą T. Ł. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowi art. 152 u.p.p.s.a.