III SA/Wr 190/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...] przedmiocie opłaty za czynności wykonane w związku z wydaną opinią sanitarną I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 100 zł (sto złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w pkt. I nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] Nr [...], obciążającą Urząd Miejski w Ś. opłatą w kwocie [...] za czynności wykonane w związku z wydaniem opinii sanitarnej do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym na lokal usługowy; pomieszczenie biurowe, przy ul. T. [...] w Ś." W odwołaniu strona zarzuciła, że opłatę ponieść winien inwestor a nie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Rozpoznając odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji - z powołaniem się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Urząd Miasta w Ś. wystąpił o uzgodnienie projektu do decyzji, mimo iż nie wynika to z przepisów prawa materialnego. W szczególności według art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) Prezydent wydaje decyzje o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Tymczasem w art. 53 ust. 4 nie jest wymieniona Państwowa Inspekcja Sanitarna. Przepisy odrębne (rozporządzenie wykonawcze do w/w ustawy oraz ustawa Prawo budowlane i ustawa Prawo ochrony środowiska i akty wykonawcze do nich) także nie regulują uzgadniania warunków zabudowy przez PIS. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prawo do wydania opinii sanitarnej wynika z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wywodzono dalej, że strona nie uzasadniła wniosku o wydanie opinii a według PIS przedmiotowa inwestycja (biuro) z racji świadczonych usług i rodzaju wykonywanej pracy nie należy do obiektów mogących budzić wątpliwości pod względem sanitarnohigienicznym. Podniesiono, że strona nie powiadomiła inwestora o opłacie jaka musi uiścić za opinię wydana na życzenie Urzędu Miejskiego w Ś. w związku z tym opłatą ([...]) obciążono ten Urząd - zgodnie z art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz. U. Nr 20,poz.193). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prezydent Miasta Ś. wniósł o uchylenie decyzji organów PIS obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawianych przez nią argumentów, uchybiając art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Prezydenta Miasta Ś. przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Art. 3 ust.1 tej ustawy (zmieniony art. 70 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Podniesiono też, że w myśl art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej inspekcja ta realizuje zadania przez sprawowanie nadzoru m.in. nad warunkami higieny pracy w zakładach a przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji gdzie są miejsca pracy. Strona skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłatę ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania higieniczno-zdrowotnych a zatem inwestor, który uzyskuje decyzję; obowiązek zaś wynikający z art. 106 Kpa nie czyni Urzędu Miejskiego podmiotem wskazanym w tym artykule. W odpowiedzi na strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżone decyzje pozostają w związku z dokonaniem, w formie opinii, ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - przez organy tej inspekcji. Istota sporu dotyczy jednak tego czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia strony skarżącej opłatą za wydanie tej opinii. Ponieważ jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy prawidłowo przepis ten zastosowały. Zgodnie z powołanym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (z zastrzeżeniem ust. 2 - nie znajdującym zastosowania w niniejszej sprawie). Przepis ten stanowi nadto wprost, że owe opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle brzmienia przytoczonego uregulowania nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że organ administracyjny prowadzący - z wniosku inwestora - postępowanie zmierzające do wydania decyzji w warunkach zabudowy nie jest jednostką obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zobowiązanym do przestrzegania tych wymagań jest inwestor. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że skoro opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" - to obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z dokonywanymi ustaleniami, czy aby dokonały "innych czynności" związanych "ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego." Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w tym postępowaniu jest wydana opinia. W ocenie Sądu nie można jednak uznać jej za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie). Przypisać jej należy charakter indywidualnego aktu organu administracji publicznej. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze lub czynności z zakresu administracji publicznej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Opłaty te nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § pkt 2, art. 200 oraz art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.