III SA/Wr 191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty oddala skargę. W trakcie, przeprowadzonej [...] r., kontroli kierowanego przez A. A. zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki F. (nr rejestracyjny [...]) oraz przyczepy marki E. (nr rejestracyjny [...]), o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, kierowca nie przedłożył karty opłaty drogowej. Po zapoznaniu się z protokołem z powyższej kontroli, Naczelnik Urzędu Celnego w L. wydał w dniu [...] r. postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Następnie decyzją z [...] r. (nr [...]), Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na A. A. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł, za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. A. Podniósł w nim, że pojazdem z przyczepą (lawetą) jechał pierwszy raz od 10 lat (w dodatku - w sprawie losowej - w związku z awarią pojazdu syna na granicy) i nie wiedział o obowiązku wykupienia karty opłaty drogowej. Podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym z 6 września 2001 r. w swym pierwotnym założeniu dotyczy przedsiębiorców, którzy prowadzą transport drogowy. Także załącznik do ustawy ustalający wysokość kary dotyczy przedsiębiorców. W odwołaniu podniósł, że wykonywał natomiast przejazd jako osoba fizyczna i nie rozumie dlaczego ma znać przepisy dotyczące przedsiębiorców. Nadto w odwołaniu wskazał, iż poprawka do ustawy o transporcie drogowym nie była podana do publicznej wiadomości. W odwołaniu powołał się także na swoją trudną sytuację finansową. Podniósł, że już po zaistniałym zdarzeniu odwiedził kilkanaście stacji paliw we W., nie dysponowały one jednak kartami opłaty drogowej. Zasięgał również informacji w Zarządzie Dróg i Komunikacji we W. oraz w Ministerstwie Budownictwa Transportu w W., ale nie uzyskał konkretnej odpowiedzi na temat obowiązku opłaty drogowej. W uzupełniającym piśmie z [...] r., odwołujący się wskazał, że zasięgał również informacji w Komendzie Policji przy ul. H. we W., ale wśród udzielanych tam informacji nie było mowy o obowiązku wykupu karty opłaty drogowej. Rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1 a, ust. 3-4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji – po przedstawieniu zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu i stanu faktycznego sprawy - stwierdził, że nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zdaniem organu, użycie w tym przepisie określenia "podmioty" świadczy, że dotyczy ono każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony. Oznacza to niewątpliwie, że obowiązek określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczy także przewozów w celach niehandlowych realizowanych przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Natomiast brak powyższej opłaty skutkuje karą pieniężną w wysokości 3000 zł. W rozpatrywanej sprawie wobec braku tej opłaty, zdaniem organu, zasadnie taką karę wymierzono. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ drugiej instancji podniósł, że wskazana powyżej kara pieniężna została przez ustawodawcę określona w sztywnej wysokości i organ nie ma prawnej możliwości odstąpienia od jej wymiaru, ani też zmniejszenia jej wysokości. Również kwestia winy lub jej braku nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Także sytuacja materialna strony nie ma wpływu na konieczności i zasadność wymierzenia kary. Może mieć wpływ na ułatwienia w spłacie powyższej kary, poprzez rozłożenie jej na raty. Stosowna decyzja została wydana w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł także, że brak wiedzy o obowiązku wykupienia karty opłaty drogowej nie ma znaczenia w sprawie. Przepisy obowiązujące w tym zakresie zostały bowiem opublikowane w przewidzianej formie – w Dzienniku Ustaw. Strona od powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej we W., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Skarżący podniósł że wszystkie artykuły ustawy na które powołuje się organ celny pochodzą z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i dotyczą w całości przedsiębiorców, którzy prowadzą transport ciężarowy. Wskazał przy tym, że z ogólnodostępnego środka informacji i przekazu - portalu internetowego Sejmu Rzeczpospolitej Polski - wynika, że art. 42 jak i art. 33 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 ze zm.), posługuje się pojęciem "przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy" a nie pojęciem "podmioty wykonujące przewóz drogowy", jak przyjęły organy celne. Ponadto skarżący ponownie wskazał, że chcąc uzyskać informację na temat ustawy o transporcie drogowym skontaktował się z Zarządem Dróg i Komunikacji we W., z Ministerstwem Budownictwa i Transportu w W. Nikt nie był w stanie odpowiedzieć mi na tak proste pytanie jak: 1) czy osoba prywatna niebędąca przedsiębiorcą korzystająca z samochodu osobowego wraz z przyczepą, gdzie dopuszczalna masa całkowita całego zestawu drogowego przekroczyła 3,5 tony, powinna wykupić kartę opłaty drogowej; 2) gdzie można kupić kartę opłaty drogowej; 3) dlaczego informacja o poprawce do ustawy, która nakazuje osobie prywatnej wykupić "winietę" nie była podana do wiadomości publicznej, a jeśli była to kiedy i w jaki sposób? Również na Komendzie Policji Drogowej mieszczącej się przy ulicy H. we W. nie uzyskał informacji o obowiązku posiadania karty opłaty drogowej. Jego zdaniem skoro urzędy państwowe nie znają przepisów o transporcie drogowym, to dlaczego on, jako osoba nie prowadząca działalności transportowej, ma je znać. Dlatego też nie poczuwa się za osobę, która naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych nowych okoliczności wskazał, że ustawa o transporcie drogowym nie dotyczy wyłącznie przedsiębiorców. Artykuł 3 ustawy o transporcie w ust. 2 pkt 3 nakazują odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Organ odwoławczy wskazał także, że akty prawne, w tym ustawy, opublikowane w Dzienniku Ustaw uznaje się za podane w sposób prawidłowy do wiadomości publicznej. Natomiast zapis w ustawie o transporcie drogowym, zmieniający w art. 42 pojęcie "przedsiębiorcy" na pojęcie "podmioty", został opublikowany w ten sposób. W odpowiedzi na skargę podkreślono ponownie, że kwesta winy lub jej braku nie ma znaczenia dla ustalenia braku karty opłaty i wymierzenia kary pieniężnej. Również brak wiedzy na temat obowiązku wykupu karty opłaty drogowej nie zwalnia strony z obowiązku dokonania tego zakupu. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że organ celny nie może opowiadać za brak informacji o tym obowiązku przez wskazanych przez skarżącego instytucję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim zakresie organy celne mogą wobec osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity – Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą transportową". Rozpoznając sprawę w tym kontekście, Dyrektor Izby Celnej trafnie przypisał decydujące znaczenie przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy transportowej, obowiązującym w dacie kontroli, tzn. w dniu [...] a także wydania rozstrzygnięcia przez organy celne. Zgodnie z jego postanowieniami "Do przewozów drogowych wykonywanych: ... przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego." Z takiego uregulowania organy wywiodły prawidłowy wniosek, iż przepisy ustawy transportowej mają zastosowanie także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, choć w ograniczonym zakresie, bo tylko te przepisy, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego (podkreślenie Sądu). Oczywiście w sytuacji jeżeli nie zachodzą, wskazane w art. 3 ust.1 ustawy transportowej, przesłanki jej nie stosowania. Jak ustalono w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie, strona po drodze krajowej dokonywała przejazdu zespołem pojazdów (samochód marki F. T. i przyczepa) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organy celne zasadnie uznały, iż do strony dokonującej przedmiotowego przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony - skoro czyniła to jako osoba nie będąca przedsiębiorcą - mają zastosowanie te przepisy ustawy transportowej, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego. Nie zasadne jest więc twierdzenie skarżącego, że przepisy ustawy transportowej dotyczą jedynie przedsiębiorców, którzy prowadzą transport ciężarowy, a więc, że nie stosuje się jej postanowień do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi przez podmioty niebędące przedsiębiorcami. Jak już wskazano, pomimo, iż skarżący wykonując przedmiotowy przewóz czynił to jako podmiot niebędącym przedsiębiorcą, należało do niego stosować – a to na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy transportowej – inne przepisy przewidujące określone obowiązki związane z wykonywaniem tego typu przewozu, stosując odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Organy celne prawidłowo przyjęły, iż chodzi przede wszystkim o obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przewidziany w art. 42 ust. 1 tej samej ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu obowiązującego w dniu kontroli a także wydania rozstrzygnięć administracyjnych, powinność uiszczenia tej opłaty obciążała bowiem podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy. Ustawa używa pojęcia "podmiot", oznacza to, ja trafnie zauważył organ celny, że obejmuje ono każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy transportowej, pojęcie przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy. Obejmuje więc wykonujących niezarobkowy przewóz drogowy (podkreślenie Sądu). Ponieważ przepisy dotyczące niezarobkowych przewozów drogowych (inna nazwa – "przewozy na potrzeby własne") stosowane są odpowiednio (na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy transportowej) także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, jest oczywiste – i tak też uznały organy celne – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, również strona powinna uiścić stosowną opłatę, a dowód uregulowania tej należności (stosowną kartę opłaty drogowej) – kierujący mieć przy sobie i okazywać organom kontroli, stosownie do wymogu określonego w art. 87 ust. 2-3 tej samej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2006 r.). Należy w tym miejscu zauważyć, że pierwotne brzmienie art. 42 ust.1 ustawy transportowej, zawarte w Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. .1371 "Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych...", zostało zastąpione brzmieniem "Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych..." Nastąpiło to z dniem 21 października 2005 r., ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz.1497). Ten stan prawny obowiązywał także w czasie wydawania rozstrzygnięcia przez organu celne. W tej sytuacji zapisy na portalu internetowym, na który powołuje się skarżący, nie zawierające powyższych zmian, nie mogą uzasadniać - co podnosi skarżący - wniosku, że nie zostały dokonane, że nie zostały ogłoszone i tym samym nie obowiązują. Powyższa zmiana została opublikowana w Dzienniku Ustaw, stosownie do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190. poz. 1606 ze zm.). Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, została tym samym w sposób prawidłowy podana do widomości publicznej. Tym samym brak wiedzy strony, czy innych podmiotów publicznych, do których zwracała się o informacje, co do obowiązku wykupu kart opłaty drogowej, nie zwalnia skarżącego od jej uiszczenia. Naruszenie wymienionych obowiązków (w zakresie opłaty drogowej) skutkuje – zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy transportowej – nałożeniem kary pieniężnej (w wysokości od 50 zł do 15.000 zł), przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków (...) oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy). Zgodnie z poz. 4.1. tegoż załącznika (w wersji obowiązującej w dniu kontroli oraz orzekania przez organy celne), "Wykonywanie przewozu drogowego (czyli "niezarobkowego przewozu drogowego" – wyjaśnienie Sądu) bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych" penalizowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Organy celne miały więc podstawę do wymierzenia kary w tej właśnie wysokości, w świetle powołanego wcześniej art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy transportowej, w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy. Kara ta jest określona w ustawie w sztywnej wysokości, przewidzianej załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym. Organy celne nie mają prawnej możliwości "dostosowywania" wysokości kar do możliwości płatniczych stron. Jak zasadnie wskazał Dyrektor Izby Celnej, również sytuacja materialna strony, na którą została nałożona kara pieniężna, nie ma wpływu na wysokość i zasadność wymierzenia tej kary. Może mieć jedynie wpływ na ułatwienie w spłacie przedmiotowej kary pieniężnej. W orzecznictwie sądowo-adminstracyjnym przyjmuje się, że art. 92 ust. 1 i 2 ustawy transportowej ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewozy na potrzeby własne. Odpowiedzialność ta (administracyjna) ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego przewóz drogowy w przypadku wystąpienia wskazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego jakie były przyczyny naruszenia ustawowego warunku. Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako bezzasadna – podlegała oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.