III SA/Wr 194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi A S.A. we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 21 lutego 2005 r., Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Organy Inspekcji Sanitarnej ustaliły, że F. M. był zatrudniony w A S.A. we W. od 26 października 1960 r. do 30 września 1993 r. na następujących stanowiskach: w latach 1960-1964 jako marynarz, bosman na barkach bez napędu, w latach 1965-1968 jako bosman na barkach motorowych, w latach 1969-1993 jako kierownik statku na barkach motorowych. Od 1 października 1993 r. zainteresowany przebywa na emeryturze. W ramach pełnionych funkcji na statku, do obowiązków F. M. należały: prace pokładowe, prace porządkowo-konserwacyjne, prace nawigacyjne (sterowanie i kierowanie czynnościami manewrowymi barki). Z charakterystyki stanowiska pracy oraz wyników badań środowiskowych przeprowadzonych 31 stycznia 1980 r. przez Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. wynika, że w okresie zatrudnienia F. M. narażony był na nadmierny hałas, którego natężenie w sterówce wynosiło 78-88 dB/AA. W czasie rejsu czas obsługi steru przez jedną osobę trwał średnio 6 godzin na dobę. Strona była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w K.-K. 28 sierpnia 1998 r., gdzie rozpoznano: "Obustronne upośledzenie słuchu o charakterze odbiorczym. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą ucho prawe - 39 dB, ucho lewe - 32 dB. Wielkość i charakter ubytku słuchu oraz charakter i miejsce pracy upoważniają do rozpoznania zawodowej etiologii schorzenia." Uwzględniając treść tego orzeczenia lekarskiego, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny we W.-Śródmieściu wydał 7 października 1998 r. decyzję, w której stwierdził u F. M. zawodowe uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., decyzją organu odwoławczego z 11 grudnia 1998 r., wydaną po rozpatrzeniu dowołania spółki A. W wyroku z 2 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 73/99) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił jednak drugoinstancyjne orzeczenie, z zaleceniem zarządzenia przez organ przeprowadzenia u F. M. dodatkowego badania w Instytucie Medycyny Pracy, celem ustalenia, czy strona jest istotnie dotknięta choroba zawodową, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej - czy spowodowana ona została szkodliwymi dla zdrowia czynnikami występującymi w środowisku pracy. Sąd podkreślił, że w zleceniu przeprowadzenia badania należy zobowiązać jednostkę do szczegółowego uzasadnienia orzeczenia i ustosunkowania do pozostałych dowodów zebranych w sprawie. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy inspekcji sanitarnej nie doszło jednak do dodatkowego, zalecanego przez Sąd badania strony, mimo skierowania jej do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, ponieważ F. M. nie zgłosił się na badania w wyznaczonym terminie (5 września 2001 r.). Powołując się na zły stan zdrowia i trudną sytuację rodzinną, zainteresowany nie wyraził również zgody na dalsze badania, a 14 lipca 2004 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie choroby zawodowej, oświadczając, iż nie będzie dochodzić roszczeń w przedmiotowej sprawie. Ponadto, w piśmie z 22 września 2004 r. (taką datę wskazał PWIS w uzasadnieniu swojej decyzji), zainteresowany zrezygnował z postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, nie wyrażając zgody na przesłanie dokumentacji medycznej do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W tej sytuacji organ odwoławczy próbował jeszcze uzyskać uzupełniające opinie jednostek orzeczniczych obu instancji, te jednak odmówiły ich sporządzenia, bez badania zainteresowanego, na podstawie samej tylko dokumentacji lekarskiej. Uwzględniając takie okoliczności sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - w swojej decyzji z 21 lutego 2005 r., Nr [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego we W. z 7 października 1998 r., Nr [...], stwierdzającą u F. M. zawodowe tło uszkodzenie słuchu. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wywodził, iż według § 1 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w przypadku F. M. oba te wymogi zostały spełnione. Organ podkreślił przy tym, iż zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowano zainteresowanego na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. F. M. kilkakrotnie odmawiał jednak wyjazdu na badania. Nie wyraził też zgody na ponowne badanie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K.-K. Ponieważ rozpoczęte postępowanie administracyjne winno zakończyć się wydaniem decyzji, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy należało oprzeć się na takim materiale dowodowym, jaki pozostawał w dyspozycji organu. Z materiału tego wynika zaś, że placówka służby zdrowia upoważniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych (Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K.-K.) rozpoznała u zainteresowanego zawodowe uszkodzenie narządu słuchu. Choroba ta została spowodowana działaniem czynnika szkodliwego występującego w środowisku pracy (ponadnormatywny hałas), w związku z czym Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany lub uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 21 lutego 2005 r., Nr [...], została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez spółkę A, z zarzutami wydania tego rozstrzygnięcia: 1) z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów §1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach; 2) z naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; i z wnioskiem o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania z tego powodu, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi - po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie - podniosła przede wszystkim, iż w związku z treścią obu pisemnych oświadczeń F. M. (z 14 lipca i z 22 września 2004 r.), postępowanie administracyjne w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe. Z ostrożności procesowej, strona skarżąca zarzuciła jednak, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem § 1 rozporządzenia R.M. z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Przy ocenie działania czynnika szkodliwego dla zdrowia uwzględnia się bowiem między innymi rodzaj, stopień, czas narażenia zawodowego oraz sposób wykonywania pracy. Zdaniem skarżącej Spółki, organ dokonał wadliwej oceny w tym zakresie, gdyż F. M., w okresie zatrudnienia, pracował na stanowiskach pokładowych, na których pomiary natężenia hałasu nie wykazały przekroczeń najwyższych dopuszczalnych natężeń. Pracownik był regularnie, co dwa lata, poddawany lekarskim badaniom okresowym i otrzymywał świadectwa lekarskie dopuszczające go do pracy bez żadnych zastrzeżeń i ograniczeń. Jeszcze w 1993 r., przed przejściem na emeryturę, lekarz przemysłowej służby zdrowia nie stwierdził u zainteresowanego obniżenia poziomu słyszalności. Uszkodzenia słuchu nie zgłaszał także pracownik. Stwierdzenie choroby zawodowej po upływie 5 lat od momentu przerwania narażenia na hałas narusza też - w ocenie strony skarżącej - wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. W skardze zwrócono uwagę, że członkowie załóg pływających wyposażeni są w ochronniki słuchu zmniejszające odbiór hałasu do 30 dB, a strona skarżąca wykonała wiele prac modernizacyjnych, polegających między innymi na wyciszeniu urządzeń mechanicznych oraz izolacji pomieszczeń maszynowni od innych części statku. W konkluzji wyrażono w skardze zapatrywanie, że praca nie była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, a zatem nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą F. M. a warunkami pracy (w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia RM z 1983 r.). W ocenie Spółki, konieczne było więc wykazanie, na jakim innym tle schorzenie to u pracownika wystąpiło i nasiliło się w ostatnim okresie, oraz wyjaśnienie, czy ewentualna pozazawodowa etiologia choroby jest dla konkretnego stanu rzeczy wyłącznie decydująca. W tak skomplikowanych sprawach związek przyczynowy powinien być wysoce prawdopodobny. Nie wystarczy, że jest on tylko możliwy. Strona skarżąca powołała się i na to, że w ostatnim dziesięcioleciu zarejestrowano u niej tylko dwa przypadki zawodowego uszkodzenia słuchu (1990 i 1993 r.), przy średnim zatrudnieniu w tej grupie zawodowej w tamtym okresie 700-900 osób. Choroby te stwierdzono u pracowników będących na emeryturze, którzy w latach 50-tych pracowali na statkach, na których przy wszelkiego rodzaju manewrach konieczna była obecność mechanika w maszynowni, przez co wydłużony był czas narażenia na hałas. Podkreślono wreszcie, że uprawnienie organu do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia od obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy). W uzupełnieniu tych dyspozycji ustawodawca przewidział, że kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika dalej, że sąd ma obowiązek uwzględnić skargę na decyzję (lub postanowienie) i uchylić ten akt (w całości albo w części), jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatnio przytoczone przepisy pozwalają na końcową konkluzję, że w zakresie kontroli władczych aktów, wydawanych przez organy administracji publicznej w załatwianiu indywidualnych spraw obywateli, sądy administracyjne sprawują kontrolę w punktu widzenia kryterium legalności, tzn. zgodności tych aktów z prawem materialnym i z prawem procesowym. Ponadto, zważywszy, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, godzi się zwrócić dodatkowo uwagę na przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który przesądza o tym, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, konieczność uwzględnienia wszystkich dopiero co przywołanych przepisów uniemożliwiała - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż - wydając obecnie kwestionowaną decyzję z dnia 21 lutego 2005 r. - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w ogóle pominął w swojej ocenie rozpatrywanego stanu faktycznego znaczenie dwóch oświadczeń, jakie złożył F. M., bezpośrednio wszak zainteresowany sposobem załatwienia sprawy. Przypomnieć zaś należy, że w piśmie datowanym na 13 lipca 2004 r., adresowanym do WOMP w O. z siedzibą w K.- K., strona oświadczyła, iż rezygnuje z kontynuowania prowadzonej przez ten Ośrodek procedury dotyczącej choroby zawodowej, z powodów zdrowotnych, rodzinnych i osobistych (k. 20 akt administracyjnych). Natomiast w piśmie z dnia 14 lipca 2004 r., skierowanym do Wojewódzkiej stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., F. M. powiadomił, iż rezygnuje z dalszego procesu sądowego ze względu na zły stan zdrowia, a jednocześnie odstępuje od roszczeń finansowych (odszkodowawczych) od spółki A (k. 21 akt administracyjnych). Co do tej kwestii, wypada marginesowo zauważyć, iż przekazana do Sądu dokumentacja sprawy nie zawiera pisma strony z 22 września 2004 r., na które powołał się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zignorował treść obu wymienionych pism. Tymczasem - co słusznie podniosła strona skarżąca - należało ocenić w pierwszej kolejności ocenić, czy oświadczenia te nie czynią aby bezprzedmiotowym dalszego postępowania - w świetle stanu prawnego dotyczącego chorób zawodowych, obowiązującego w czasie rozpatrywania sprawy - co mogło wszak spowodować umorzenie tego postępowania, stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 lub § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zważywszy na treść obu pism, organ powinien był zażądać od F. M. sprecyzowania jego stanowiska w tym zakresie, czego jednak nie uczynił). W razie ewentualnego stwierdzenia - po dokonaniu oceny wpływu znaczenia obu pism na dalszy tok procedowania - braku podstaw do umorzenia postępowania, organ - przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy - powinien był uwzględnić (w całej rozciągłości) zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 2 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 73/99). Jest oczywiste, iż organ nie był w stanie doprowadzić skutecznie do przeprowadzenia dodatkowego badania F. M., a to z powodu kategorycznej odmowy zainteresowanego poddania się takim badaniom. W takiej sytuacji - wbrew odmiennemu zapatrywaniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - organ decyzyjny nie powinien był jednak opierać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na wcześniej zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał: 1) przeprowadzenie dodatkowych badań, celem ustalenia, czy strona jest istotnie dotknięta choroba zawodową, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej - czy spowodowana ona została szkodliwymi dla zdrowia czynnikami występującymi w środowisku pracy, a ponadto 2) - co uszło uwagi organu - zobowiązanie jednostki medycznej "do szczegółowego uzasadnienia orzeczenia" i "ustosunkowania do pozostałych dowodów zebranych w sprawie", wynika bowiem nad wyraz jasno, iż Sąd ten nie uznał dotychczasowych dowodów za wystarczające do niewątpliwego stwierdzenia u F. M. choroby zawodowej narządu słuchu. Okoliczność ta z całą pewnością wytyczała granice swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a., a to ze względu na związanie organu (a w konsekwencji - także WSA we Wrocławiu) oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2001 r., o którym to związaniu była już wcześniej mowa. Należało zatem przesądzić, czy - zważywszy przedstawiony zakres związania - można uznać za udowodnione istnienie u zainteresowanego choroby narządu słuchu o zawodowej etiologii. Dla takiej oceny, nie bez znaczenia pozostaje także kwestia ciężaru dowodu. Chodziłoby w tym zakresie zwłaszcza o uwzględnienie w ramach tej oceny tego, iż do uzupełnienia materiału nie doszło wobec odmowy poddania się strony dodatkowym badaniom, co - de facto - znacznie ograniczyło (o ile wręcz uniemożliwiło) organowi ustalenie okoliczności podstawowych dla niewątpliwego stwierdzenia choroby zawodowej. Konkludując, należy stwierdzić, że ignorując treść pism F. M. z 13 i 14 lipca 2004 r., bez podjęcia próby dodatkowego wyjaśnienia zamiaru strony i bez oceny wpływu zawartych tam oświadczeń dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a wydając nowe rozstrzygnięcie bez dostatecznego uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wielokrotnie przywoływanym wyroku NSA z 2 kwietnia 2001 r. - naruszył także przepis art. 80 k.p.a. Dlatego też, kierując się dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć - z oczywistych względów - istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.