III SA/Wr 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Starosty P. o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu samochodu osobowego marki Fiat Punto nr rejestracyjny [...]. Jako podstawę roszczenia wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Do wniosku załączył dokumentację dotyczącą rejestracji samochodu, jak również wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdy w wysokości 500 zł. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta, stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 70 i art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zapłata przez skarżącego w 2005 r. kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, ze. zm.), które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Następnie wyjaśnił, iż począwszy od 1 stycznia 2010 r. opłata za kartę pojazdu została zaliczona do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W związku z tym, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu należało zakwalifikować odpowiednio jako wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego organ uznał, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego tj. z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odnosząc się do sprawy skarżącego organ przyjął, że skoro zapłata za kartę pojazdu nastąpiła w 2005 r. to pięcioletni okres przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Złożenie zatem wniosku przez skarżącego o jej zwrot w dniu [...] stycznia 2012 r. nastąpiło po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. W zażaleniu na postanowienie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, kwestionując w szczególności przedawnienie możliwości żądania zwrotu nadpłaty, co poparł szerokim orzecznictwem sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając wyrażone w nim stanowisko. W ocenie SKO w L. karta pojazdu została wydana w 2005 r. i w tym roku również wniesiono z tego tytułu opłatę. W myśl art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej pięcioletni okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2010 r., natomiast wniosek o zwrot nadpłaty został złożony w dniu [...] stycznia 2012 r. Zatem wniosek należało uznać za bezskuteczny, gdyż nie może on wywołać następstwa w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Zdaniem organu odwoławczego Starosta P. zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ zgodnie z art. 61a ust. 1 Kpa przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty należy kwalifikować jako inną uzasadnioną przyczyną powodująca niemożliwość wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że zwracając się z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu opierał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r. oraz na orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, ze stanowiska Sądu Najwyższego wynika, że zarzut przedawnienia roszczeń z tytułu nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu rozpoczynający się od dnia świadczenia, dotyczy tylko roszczeń cywilnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność stanowiska organów administracji publicznych, iż żądanie zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty za wydanie karty pojazdu w 2005 r. w związku z wyrokiem TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 uległo przedawnieniu, co tłumaczyć miało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Organy administracji uzasadniały swoje stanowisko tym, że opłaty za wydanie kart pojazdów stanowią niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej w skrócie jako: "u.f.p."), do której, na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (dalej w skrócie: "o.p."), a więc przepisy dotyczące nadpłaty, w tym art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 ustawy o.p., stanowiące o przedawnieniu prawa do złożenia wniosku o stwierdzeniu nadpłaty. W konsekwencji organy przyjęły, że skoro w sprawie skarżącego karta pojazdu została wydana w 2005 r. i w tym też roku uiszczono opłatę z tego tytułu, to pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć właśnie od tego momentu. Roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty wygasło zatem na skutek przedawnienia w dniu 31 grudnia 2010 r. Tymczasem skarżący złożył wniosek o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu w dniu [...] stycznia 2012 r., czyli po upływie dopuszczalnego terminu. Zdaniem organu, okoliczność ta (przedawnienie roszczenia) zdecydowała o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji o konieczności podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Oceniając trafność tego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 796). Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to między innymi środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się również opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daninę publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", to w takim zakresie znajdą również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (wniesiony przez skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2012 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, gdyż wynika to z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" - przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do organu w 2012 roku, a zatem bezspornie pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych, wobec czego wszczęte postępowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany art. 115 a contrario). Odnosząc się natomiast do problemu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranej opłaty należy wskazać, że przepisy z daty zdarzenia, czyli pobrania nadpłaconej kwoty należności, nie przewidywały przedawnienia, natomiast uregulowania działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła w art. 67 aktualna ustawa o finansach publicznych, stanowią o pięcioletnim okresie przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). I w tej materii Sąd – wbrew zapatrywaniom organów –(co wymaga podkreślenia Sądu) bezspornie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 86/12 (Centralna Baza Orzeczeń NSA), odwołującego się do konieczności pełnego poszanowania jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, tj. zasady lex retro non agit, że stosując na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 6/12). W stosunku do wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. znajdzie zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., wynika z przepisów przejściowych. Skoro zaś bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r., to tym samym nie można uznać za słuszne stanowiska organów administracyjnych, iż początek tego terminu należy liczyć od dnia wydania karty pojazdu i uiszczenia od niej opłaty (w omawianej sprawie od 2005 roku). W konsekwencji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w sprawie skarżącego doszło do upływu okresu przedawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty skutkującym odmową wszczęcia postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. W tym miejscu wskazać nadto należy, iż sprawa z wniosku skarżącego winna zdaniem Sądu zostać rozstrzygnięta przez organ w formie decyzji, w której powinno znaleźć się odniesienie do terminu, w którym wniosek o stwierdzenia nadpłaty za wydanie karty pojazdu strona jest uprawniona złożyć, a nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/OI 893/11). Tymczasem stwierdzenie, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, ma charakter merytoryczny i jako takie winno znaleźć się decyzji, a nie w postanowieniu. Ponadto instytucja ta nie może być nadużywana, a w konsekwencji prowadzić do ograniczenia praw strony. Wydanie bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wiąże się z jednoczesnym odstąpieniem od zachowania podstawowych praw, które strona ma zapewnione w toku postępowania np. czynnego udziału w sprawie, składania wniosków dowodowych, wyjaśnień. Na uwadze należy mieć również okoliczność, że wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty z 2012 r., został złożony (jak już wcześniej zostało zasygnalizowane) po wejściu w życie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Tym bardziej zatem uznać należy, że wniosek ten powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 1 i 3 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.