III SA/Wr 195/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, , Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 21 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 26 listopada 2004 r., nr [...]; II. określa, że wymienione w punkcie I decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 21 lutego 2005 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 26 listopada 2004 r. nr [...] – o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu - ujętej w pozycji 15 Wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia – w zakresie ustaleń faktycznych – organ odwoławczy podał, że jak ustalono – B. K. była zatrudniona od 1975 r. do 1982 w trzech zakładach jako obuwnik, wykańczarka ręczna i paczkarka. W okresie od 1997 r. do 2002 r. w Fabryce A Sp. z o. o. jako pomocnik stolarza w narażeniu na ponadnormatywny hałas. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej, chora została skierowany na badania do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L., które w dniu 21 stycznia 2004 r. zakończyły się wydaniem orzeczenia lekarskiego o nie rozpoznaniu choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego wskazano, że "Wykonane w trakcie diagnostyki badania laryngologiczne potwierdziły obustronny głęboki ubytek słuchu typu odbiorczego, manifestujący się podwyższeniem progu słuchu o 55 dB dla obu uszu. Analizując dane o narażeniu zawodowym, które do podjęcia ostatecznej pracy były bezpieczne, nie znaleziono przesłanek, by stwierdzony aktualnie głęboki ubytek słuchu traktować jako jego następstwo. Także krótki okres zatrudnienia na stanowisku pomocnika stolarza u ostatniego pracodawcy, w narażeniu na hałas, nie mógł spowodować tak zaawansowanego schorzenia. Mając powyższe na uwadze nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Następnie B. K. skierowano na badania w trybie odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który dnia 4 października 2004 r. wydał orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia podano, iż "W przeprowadzonym obecnie przedmiotowym badaniu laryngologicznym stwierdzono w audiometrii tonalnej przesunięcie progów słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz, wynoszące po odjęciu poprawki na wiek 58 dB dla ucha prawego i 62 dB dla ucha lewego (badania powtarzalne). Wykonane badania wykazują ubytki słuchu typowe dla zaburzeń odbiorczych, wielkość rezerwy kostnej wyklucza komponent przewodzeniowy niedosłuchu. W audiometrii impedancyjnej uzyskano prawidłowe tympanogramy, prawidłowe są też odruchy z mięśni strzemiączkowych, co wyklucza patologię ucha środkowego i potwierdza ślimakową lokalizację niedosłuchu. Badanie potencjałów słuchowych wywołanych (ABR) jest porównywalne z wynikami audiometrii tonalnej. Analizując dane o zawodowym narażeniu pacjentki na działanie hałasu, mimo stwierdzenia symetrycznego niedosłuchu o charakterze odbiorczym, brak jest podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego stwierdzanej patologii narządu słuchu z pracą zawodową. Jak wynika z danych o narażeniu zawodowym, pacjentka eksponowana była na ewentualne ponadnormatywne natężenia hałasu dopiero od 1997roku, w 1997 roku w czasie badań okresowych nie ujawniono niedosłuchu, a już 3 lata później wykazano głębokie upośledzenie słuchu. Stwierdzenie tak dużych ubytków słuchu - rzędu 50 dB -po trzech latach narażenia, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, nie może być uznane za skutek narażenia na działanie hałasu, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że badana pracowała w ochronnikach słuchu, które redukowały wielkość natężenia hałasu działającego na narząd słuchu do wartości bezpiecznych. Reasumując - całokształt obserwacji klinicznej, wyniki badań oraz brak potwierdzenia narażenia na czynnik uszkadzający narząd słuchu (hałas) w takim stopniu i takim okresie czasu, który mógłby spowodować głębokie upośledzenie słuchu, nie uzasadnia rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej narządu słuchu wywołanej działaniem hałasu - stwierdzane uszkodzenie słuchu nie może być zaliczone do punktu 15 wykazu chorób zawodowych. Tak duże upośledzenie słuchu ze znaczną dynamiką procesu chorobowego może mieć podłoże genetyczne (ok. 50 % przypadków nagłej głuchoty odbiorczej), a także naczyniowe lub pozapalne (np. infekcje wirusowe)". Na podstawie w/w orzeczeń i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w miejscu pracy zainteresowanej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, podniosła, że wydolność słuchowa zaczęła pogarszać się u niej w czasie okresu zatrudnienia u ostatniego pracodawcy. Zarzuciła organom inspekcji sanitarnej, że pomimo nie stwierdzenia u niej choroby zawodowej nie wskazały innych czynników, które mogłyby spowodować tak duży ubytek słuchu typu odbiorczego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, wskazał iż do stwierdzenia choroby zawodowej spełnione muszą być dwa warunki, choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych i choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził organ odwoławczy obie placówki medyczne nie rozpoznały u badanej choroby zawodowej, a zatem nie zostały spełnione warunki konieczne do jej rozpoznania. Obie jednostki medyczne rozpoznały odbiorczy, symetryczny ubytek słuchu dużego stopnia, lecz uznały, iż ze względu na zbyt krótki okres narażenia na działanie hałasu oraz fakt powstania u zainteresowanej tak dużego ubytku słuchu - rzędu 50 dB - w ciągu 3 lat, nie należy go wiązać z pracą zawodową. Ponadto – zdaniem organu - należy uwzględnić fakt, iż zainteresowana pracowała w ochronnikach słuchu, które redukowały poziom natężenia hałasu działającego na narząd słuchu. Wskazano, że w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdził, że tak duże upośledzenie słuchu ze znaczną dynamiką procesu chorobowego może mieć podłoże genetyczne (50% przypadków nagłej głuchoty odbiorczej), a także naczyniowe lub pozapalne (np. infekcje wirusowe). Od w/w decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła jednostkom medycznym nie stwierdzenia innej przyczyny ubytku słuchu typu odbiorczego. Dodała, że gdy przyjmowała się do pracy w ostatnim zakładzie pracy nie miała kłopotów ze słuchem i nigdy nie chorowała na zapalenie czy inną chorobę uszu, co jest potwierdzone jej historią choroby oraz badaniami okresowymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno – prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy – winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W przypadku B. K., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 K.p.a. orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza że może być ta ocena przeprowadzona w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: pięcioletnia praca skarżącej w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia, a także obustronny głęboki ubytek słuchu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej. Taki typ uszkodzenia słuchu jest charakterystyczny dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym. Redakcja § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u B. K. obustronnym odbiorczym uszkodzeniem słuchu. W szczególności, nie można uznać za takie jednoznaczne dowody – jak to przyjęły bezkrytycznie organy obu instancji – orzeczeń uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącą. W orzeczeniu WOMP w L. stwierdzono u skarżącej głęboki ubytek słuchu typu odbiorczego, manifestujący się podwyższeniem progu słuchu o 55 dB dla obu uszu. Mimo to - zdaniem jednostki medycznej - "krótki okres zatrudnienia na stanowisku pomocnika stolarza u ostatniego pracodawcy, w narażeniu na hałas, nie mógł spowodować tak zaawansowanego schorzenia". Z orzeczenia Instytutu w S. wynika także, że stwierdzenie tak dużych ubytków słuchu - rzędu 50 dB -po trzech latach narażenia, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, nie może być uznane za skutek narażenia na działanie hałasu, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że badana pracowała w ochronnikach słuchu, które redukowały wielkość natężenia hałasu działającego na narząd słuchu do wartości bezpiecznych a przyczyna ubytku słuchu u B. K. może mieć podłoże genetyczne, a także naczyniowe lub pozapalne. Trzeba jednak zauważyć, że jednostki medyczne nie wskazały przyczyny ubytku słuchu u strony. Tak ogólne stwierdzenia nie poddają się kontroli Sadu, a trzeba pamiętać, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN746/00 (OSNP – wkładka 2002/22/10), działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. Należy zauważyć, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do skutecznego obalenia wspomnianego wcześniej "domniemania". Podstawowa wątpliwość wynika z braku ocenienia przez organy osobniczej wrażliwości pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy, która została jednoznacznie uznana za możliwą przyczynę powstania choroby zawodowej, Nie ustaliły też, jaka jest rzeczywiście przyczyna ubytku słuchu i od kiedy rozpoczął się proces ubytku słuchu. Brak również w aktach sprawy dowodów potwierdzających, iż w poprzednich zakładach pracy skarżąca pracowała w warunkach bezpiecznych dla zdrowia. Z karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (karta 8 akt adm.) wynika, iż brak jest danych dotyczących charakterystyki narażenia w poprzednich trzech zakładach w których pracowała skarżąca. Natomiast z orzeczenia Instytutu w S. wynika, iż jednostka ta dysponowała jakimiś dokumentami, których w aktach sprawy brak, a z których wynikało, iż skarżąca od 1975 r. do 1982 r. pracowała w B w narażeniu na hałas na poziomie jak określono śr. 80-81dB. Zatem w świetle powyższego niezgodne ze stanem faktycznym sprawy są ustalenia okresu narażenia na hałas przez skarżącą dokonane przez organy inspekcji sanitarnej oraz jednostki medyczne. Zdaniem Sądu dopiero łączne rozważenie wyliczonych okoliczności stwarzało możliwość dokonania niewadliwej oceny, czy zainteresowana zachorowała w czasie zatrudnienia pod wpływem szkodliwych warunków pracy, czy też w sprawie chodziło rzeczywiście o pozazawodowe tło zdiagnozowanej u niej choroby. Reasumując należy stwierdzić, ze dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia żadnej z opisanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Warto w związku z tym zwrócić uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Wymaga podkreślenia, że nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sadu Najwyższego z 3 lutego 1999 r. III RN 110/98 (Prok. I Pr. Z 1999, nr 7-8, poz. 56), iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowo – skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 1982r. II SA 372/82 (ONSA z 1982, Nr 1, poz. 33) uznając, że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ja spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę – jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. W niniejszej sprawie orzekające organy nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy (hałasem na jaki narażona była skarżąca) a stwierdzonym niedosłuchem. Sam fakt powoływania się przez Instytut w S. na inne – nie stwierdzone u skarżącej - przyczyny takie jak podłoże genetyczne (ok. 50 % przypadków nagłej głuchoty odbiorczej), a także naczyniowe lub pozapalne, żadną miarą nie mogą prowadzić do wysnuwania wniosku, iż tym samym wykluczony zostaje związek przyczynowy miedzy istnieniem choroby zawodowej a narażeniem z powodu szkodliwego środowiska pracy. Podkreślić należy, iż żadna z jednostek medycznych, które badały skarżącą w toku postępowania, nie wskazała innej przyczyny uszkodzenia słuchu typu odbiorczego. Organy prowadząc postępowanie nie ustaliły rzeczywistego okresu pracy B. K. w narażeniu na hałas (nie tylko ponadnormatywny), choć przyjęły jako przesłankę odmowy uznania choroby występującej u skarżącej za chorobę zawodową zbyt krotki okres pracy w narażeniu na hałas. Występujące sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym powodują, że decyzje oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych sprawy nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Z powołanych względów – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylono zaskarżone decyzje. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy.