III SA/Wr 195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. w godz. [...]-[...]na ul. Ś. we W. funkcjonariusz Policji przeprowadził kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki "Renault" nr rej. [...], którego kierowcą był K.J. W czasie wykonanych czynności funkcjonariusze Policji ustalili, że pojazdem wykonywany jest transport drogowy rzeczy, a kierowca jest zatrudniony w firmie A sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca). W związku z powyższym skontrolowano: posiadanie przez kierowcę wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, spełnienie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zapisy urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość pojazdu, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku za dni [...] – [...] r., a także inne dokumenty wymagane przepisami ustaw o ruchu drogowym i transporcie drogowym. Szczegółowa analiza zapisów dokonanych na karcie kierowcy przez cyfrowe urządzenie rejestrujące wykazała, że w okresie objętym kontrolą kierowca czterokrotnie naruszył przepisy dotyczące dopuszczalnego czasu pracy. Przesłuchany na okoliczność stwierdzonych naruszeń kierowca zeznał, że powodem naruszenia przepisów o czasie pracy jest nieznajomość obowiązujących przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, a także nie wyposażenie przez pracodawcę w dokument potwierdzający spełnianie wymogów określonych w ustawie. Kierowca nie kwestionował ustaleń kontroli, co potwierdził własnoręcznym podpisem na protokole kontroli oraz na załączniku do tego protokołu. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami dnia [...] roku wszczęte zostało postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy z 6 września 2002 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Przedsiębiorcę – właściciela skontrolowanego pojazdu, wezwano do złożenia wyjaśnień na okoliczności zawarte w protokole kontroli, a także poinformowano o przysługujących uprawnieniach, wynikających z art. 10 Kpa. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku nieskorzystaniu z uprawnień organ podejmie rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Do zawiadomienia dołączona została kopia protokołu kontroli wraz z załącznikiem. Pomimo wezwania, strona skarżąca wyjaśnień nie złożyła, nie zakwestionowano w żaden sposób wyników kontroli, ani nie przedstawiono dowodów wskazujących na brak zawinienia w dokonaniu stwierdzonych naruszeń. W dniu [...] r. Komendant Miejski Policji we W. wydał decyzję o nałożeniu na stronę skarżąca - przedsiębiorcę kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł powodu stwierdzonych naruszeń. Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji we W. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując w podjętym rozstrzygnięciu umożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenie wyjaśnień. Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Miejski Policji we W. pouczył stronę skarżącą o wszelkich przysługujących jej w postępowaniu uprawnieniach i wezwał do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni, od dnia otrzymania wezwania. Pomimo otrzymania pouczenia i wezwania, strona skarżąca nie przedstawiła organowi żadnych dowodów i nie zakwestionowała stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń. W dniu [...] r. Komendant Miejski Policji we W. wydał decyzję ([...]) o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] złotych, za stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] r. naruszenia. Po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej Komendant Wojewódzki Policji we W., decyzja z dnia [...] r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] r. naruszenia zasadnie stały się podstawą wszczęcia wobec strony skarżącej postępowania, zakończonego nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej. O samym fakcie wszczęcia strona skarżąca została w prawidłowy sposób powiadomiona, podobnie jak o wszelkich przysługujących jej w toku postępowania uprawnieniach, w tym do składania wyjaśnień i dowodów w sprawie. Z uprawnień tych strona skarżąca nie skorzystała, dlatego organy kontroli drogowej wydały decyzję w oparciu o materiał zgromadzony podczas tej kontroli drogowej. W odniesieniu do przekroczenia dopuszczalnego prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, Komendant podniósł, że w tym zakresie materiał dowodowy był bezsporny i nie wymagał żadnego uzupełnienia, gdyż ujawnione naruszenia są ewidentne i zostały zarejestrowane na karcie kierowcy przez cyfrowe urządzenie rejestrujące znajdujące się w pojeździe i odczytane za pomocą karty kontrolnej funkcjonariusza. Organ podniósł również, że kontrola drogowa, w wyniku której ujawniono naruszenia, została przeprowadzona na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stąd nieuzasadniony jest zarzut stosowania procedur kontrolnych niezgodnych z prawem. Jak wyjaśnił organ, na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze. zm.), a także art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) policjant jest uprawniony do sprawdzania zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a w przypadku stwierdzenia naruszeń - stosowania sankcji, o których mowa w art. 92a ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy podczas kontroli drogowych, a także wzory dokumentów stosowanych przez organy kontroli szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184). Komendant podkreślił przy tym, że zarzut niekonstytucyjności tych przepisów nie może być przedmiotem badań organu odwoławczego, gdyż nie jest on podmiotem właściwym w sprawach orzekania o zgodności z Konstytucją aktów podustawowych. Organ wyjaśnił również, że art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, stanowi, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut, chyba że kierowca rozpoczyna czas odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z zapisami zdania poprzedniego. W przedmiotowej sprawie żadna przerwa po okresie czteroipółgodzinnego czasu prowadzenia pojazdu nie wyniosła 45 minut, stąd zastosowanie znalazły przepisy zdania drugiego. Analiza zapisów danych na karcie kierowcy wykazała, że [...] r. kierowca pojazdu przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 32 minuty, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów. Kolejne ustalenia dotyczyły dni od [...] do [...] r. W tych dniach kierowca odbierał przerwę podzieloną na dwie części według zasady pierwsza przerwa długości co najmniej 15 minut, druga przerwa długości co najmniej 30 minut. Kontrola wykazała jednak, że czas żadnej drugiej przerwy nie wyniósł wymagane 30 minut. Dnia [...] przerwa ta wyniosła 21 minut, [...] - 17 minut, a [...] - 15 minut. Powyższe sprawiło, że czas kierowania pojazdem bez wymaganej przerwy w poszczególne dni wyniósł: [...] - 7 godzin i 2 minut, [...]- 6 godzin i 53 minuty, [...]- 7 godzin i 41 minut, a dnia [...]- 6 godzin i 43 minuty. Ustaleń dokonanych podczas kontroli tachografu cyfrowego nie kwestionował kierowca pojazdu przyjmując mandat karny. Jako przyczynę wskazał nieznajomość przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. W świetle powyższego organ podniósł, że brak jest podstaw, aby uznać, że nie ustalono rzeczywistego stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji. Karta kontrolna, za pomocą której funkcjonariusz odczytuje dane zarejestrowane na karcie kierowcy przez cyfrowe urządzenie rejestrujące automatycznie generuje stwierdzone naruszenia obowiązujących norm czasu pracy i odpoczynku. Zarówno naruszenia jak i podstawy ukarania zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, które spełnia wszystkie wymogi stawiane przez art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nałożenie na kierowcę grzywny w drodze mandatu karnego nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy, chyba, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na brak wpływu tego podmiotu na powstanie naruszenia (art. 92a ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym). Przepisu zwalniającego przedsiębiorcę od odpowiedzialności nie stosuje się, jeśli ujawnione naruszenie ma charakter rażący a zwłaszcza gdy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie. W ocenie organu w badanej sprawie zaszły obie wymienione w przepisie przesłanki. Kierowca, który wykonując transport drogowy skraca czas obowiązkowej przerwy stanowi z pewnością zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. W okresie objętym kontrolą czterokrotnie stwierdzono znaczne przekroczenie dopuszczalnego czasu kierowania pojazdem. Powyższe świadczy o braku nadzoru przedsiębiorcy nad sposobem wykonywania przewozów przez kierowcę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez organy postępowania: art. 2 i Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie procedury administracyjnej – stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem; art. 7 rozporządzenia 561/2006 WE, poprzez uznanie, że odebranie przez kierowcę przerw na terenie wyrobisk i kopalni, nie jest spełnieniem wymogu przerw; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego; art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., poprzez zbyt ogóle uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez sporządzenie protokołu kontroli bez załącznika; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 i art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym; rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony, do której strona jest skierowana , co oznacza, że pismo organu w ogóle nie przybrało formy decyzji; przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art., 7, art. 77, art. 80 i art. 78 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć większość zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą nie jest zasadna. Strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie norm postępowania w zakresie złego oznaczenia strony w wydanym rozstrzygnięciu, nie wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie oceny czasu pracy i odebrania przez kierowcę wymaganych przerw na odpoczynek, a tym samym naruszenie norm prawa materialnego: rozporządzenia (WE) nr 561/2006, Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06.102.1 z dnia 15 marca 2006 r.) – przywoływanego w dalszych rozważaniach jako "rozporządzenie Nr 561/2006; ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.). Skład orzekający Sądu podziela, wyrażone w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji, stanowisko organu odwoławczego o ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co do wskazanych naruszeń. Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, w uzasadnieniach obu decyzji (zwłaszcza decyzji organu odwoławczego) wskazano dowody (nie tylko oświadczenia kierowcy, ale i dowody materialne), na podstawie których przyjęto do oceny poszczególne fakty. Organ wyższego stopnia jednoznacznie przy tym przedstawił, w wielu miejscach uzasadnienia swojej decyzji, powody dla których uznał fakty za udowodnione i podkreślił brak jakiejkolwiek aktywności strony w toku prowadzonego postępowania dowodowego. Wywody organu są w tym zakresie logiczne i w pełni przekonujące. Sąd podziela również stanowisko organu, że pod względem formalnym, wbrew zarzutom skargi, wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzja odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie to wskazuje bowiem w swym petitum wyraźnie, że dotyczy kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżąca oraz, że wydane zostało po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej – tejże właśnie spółki. W ocenie Sądu jest to jednoznaczne rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia adresata decyzji o nałożeniu kary. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością posiada bowiem osobowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków, w tym publicznoprawnych. Nie można w sprawie również uznać bezprawnego wszczęcia postępowania administracyjnego i postępowania wyjaśniającego na podstawie wyników dokonanej kontroli. Czynności kontrolne (przeprowadzane bądź to w formie kontroli drogowej, bądź też w postaci kontroli u przewoźnika) są podstawowym środkiem weryfikacji przestrzegania przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego przepisów regulujących taką właśnie działalność. Od wyników kontroli zależy, czy potrzebne będzie wszczęcie formalnego postępowania, którego przedmiotem jest ewentualne wymierzenie kar przewidywanych przepisami u.t.d., czy też wszczęcie takiego postępowania okaże się zbędne. W rozpoznawanym przypadku, dokonana kontrola ujawniła czterokrotne naruszenie przepisów dotyczących dopuszczalnego czasu pracy kierowcy. Przesłuchany w czasie kontroli kierowca okoliczność tę zresztą potwierdził. Logiczną tego konsekwencją było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego, skutkiem którego wymierzono skarżącej stronie – przedsiębiorcy wykonującemu de facto przewóz - karę pieniężną, stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. (według brzmienia tego przepisu obowiązującego w datach orzekania przez organy obu instancji). Przy czym należy dobitnie podkreślić, że każde ze stwierdzonych naruszeń zostało przez organ szczegółowo w uzasadnień decyzji opisane i zakwalifikowane. W ocenie Sądu, pod względem ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych naruszeń, żadne zarzuty nie mogły być uznane za zasadne, bowiem stan ten został ustalony w sposób prawidłowy. Niemniej jednak badana decyzja nie mogła się ostać jako prawidłowa z powodu popełnionych błędów procesowych w postępowaniu. Chodzi mianowicie o brak oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności egzoneracyjnych, o których – w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego – stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Organ pierwszej instancji nie odniósł się do tych okoliczności, pomimo wskazania ich występowania przez stronę skrzącą w "pierwszym" odwołaniu z dnia [...]r. Organ drugiej zbadał co prawda przesłanki z art. 92a ust. 4 u.t.d. i prawidłowo orzekł o ich nie zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie, jednakże nie rozważył w ogóle, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 93 ust. 7 u.t.d., pomimo powołania się przez stronę skarżącą na powyższy przepis w odwołaniu z dnia [...] r. od decyzji pierwszej instancji. Od ich zaistnienia (bądź braku) zależy wszak dopuszczalność nałożenia kary. Zgodnie z brzmieniem przepisu 93 ust. 7 u.t.d. obowiązującym w czasie podejmowania rozstrzygnięcia, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Komendant Policji w ogóle tych okoliczności nie badał. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu tych przepisów, obowiązującym w datach orzekania przez oba organy administracji publicznej) – poprzez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych. W tym stanie należało zaskarżoną decyzję uchylić, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.