III SA/Wr 196/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 2 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy S. - prowadząc, wszczęte na wniosek J. L. z dnia 6 października 2003 r., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą (działka nr [...], AM 12, obręb S. Miasto, położona w S. przy ul. A. M. - wystąpił w dniu 22 października 2004 r. (pismo z dnia 18 października 2004 r., nr [...]) do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla miasta W. i Powiatu W. o uzgodnienie warunków zamierzonej inwestycji w zakresie właściwości organu sanitarnego. Jako podstawę prawną wystąpienia Burmistrz wskazał art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Do wystąpienia dołączono projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji a także raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek sporządzenia takiego raportu wynikał z postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 kwietnia 2004 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), po stwierdzeniu takiego obowiązku przez Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego we W. (pismo z dnia 6 listopada 2003 r., nr [...]) oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla miasta W. i Powiatu W. (postanowienie z dnia 1 kwietnia 2004 r., nr [...]). Po rozpoznaniu wniosku Burmistrza, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla miasta W. i Powiatu W. postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. (nr [...]) - wydanym na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) - uzgodnił warunki zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zastrzegając: "1. Projekt budowlany w/w stacji paliw płynnych wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną, uwzględniającą wnioski i zalecenia raportu oddziaływania na środowisko dotyczące ochrony przed emisją hałasu przez wprowadzenie ekranów i zieleni izolacyjnej podlega uzgodnieniu w zakresie wymagań ochrony środowiska wraz z raportem oddziaływania na środowisko przez Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. lub uprawnionego rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych. 2. W raporcie sporządzonym na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę należy uwzględnić aktualne rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 178, poz. 1841)". W uzasadnieniu organ sanitarny stwierdził, że zamierzona inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [§ 3 ust. 1 pkt 12 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. Nr 179, poz. 1490], dlatego też konieczne było sporządzenie już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Z raportu opracowanego przez mgr inż. Anitę Fokczyńską (biegłego z listy Wojewody D. w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko) wynika, że planowana inwestycja co do rozwiązań technicznych m. in. w sferze hermetyzacji procesów technologicznych, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, emisji zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym oraz dotrzymania dopuszczalnych norm akustycznych w granicach działki nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Podane przez organ zastrzeżenie ma na celu spełnienie wymagań higieniczno-zdrowotnych, wynikających z obowiązujących przepisów. W zażaleniu na postanowienie organu sanitarnego pierwszej instancji M. S. podniósł, że działka nr [...], AM 12, na której ma być realizowana inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której żalący się jest właścicielem. Posadowienie stacji paliw płynnych na granicy tych działek stworzy zagrożenie dla domu i pozostałych budynków, a także dla planowanych do wybudowania obiektów na pozostałej przestrzeni terenu żalącej się strony. Strona zauważa ponadto, że wniosek inwestora, stanowiący o modernizacji i rozbudowie istniejącej stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jest niewłaściwie sformułowany, gdyż nigdy dotychczas na terenie objętym inwestycją nie istniała stacja paliw. Na działce tej Spółdzielnia A miała nielegalnie usytuowany małogabarytowy zbiornik oleju napędowego dla remontowanych ciągników rolniczych, nie było tam natomiast żadnej stacji paliw płynnych. Żalący się wnosi o ponowne zbadanie sprawy ze względu na zagrożenie, jakie stanowiłaby stacja paliw znajdująca się nie dalej niż 7 - 9 metrów od ściany budynku jednorodzinnego, który strona planuje wybudować, a także dla drugiego z zamierzonych do realizacji domów. Zdaniem żalącej się strony, jest ona uprawniona na podstawie art. 144 K.c. do żądania zaniechania budowy stacji przez właściciela sąsiedniej działki lub domagania się od organów sanitarnych nakazania inwestorowi wykonania takich zabezpieczeń, które gwarantowałyby bezpieczeństwo wszelkim zabudowaniom znajdującym się na działce strony i osobom tam zamieszkującym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie podzielił stanowiska żalącej się strony i - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Aprobując pierwszoinstancyjne postanowienie, organ zażaleniowy powołał się na treść raportu w sprawie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, z którego wynika, że projektowana stacja paliw nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska przy zastosowaniu przewidzianych w raporcie rozwiązań technicznych. Organ ten podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. uzgodnił warunki zabudowy w zakresie higieniczno-zdrowotnym, zastrzegając, że projekt budowlany podlega uzgodnieniu w zakresie spraw higienicznych i zdrowotnych oraz że w projekcie należy uwzględnić wszystkie warunki i założenia z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wniósł "o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez przyjęcie do rozstrzygnięcia wiadomości i faktów przytoczonych w uzasadnieniu skargi". Skarżący wskazał najpierw na rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 z późn. zm.), które - zdaniem strony - nie było przedmiotem rozważań przy podejmowaniu decyzji. W rozdziale 2 (usytuowanie stacji paliw) w § 102 pkt 3 tego rozporządzenia postanowiono, że stacja paliw powinna być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 20 m od innych obiektów budowlanych. Działka skarżącego, na której przewiduje on budowę domu rodzinnego, graniczy bezpośrednio z działką objętą planowaną inwestycją. Według wyjaśnień skarżącego, na działce tej przed blisko 30 laty miała siedzibę Spółdzielnia A, która wbudowała w ziemię zbiornik o pojemności 10 tysięcy litrów na olej napędowy. Urządzenie to wykorzystywano wyłącznie dla własnych potrzeb gospodarczych i produkcyjnych, nigdy nie było tam stacji paliw świadczącej usługi dla ludności. Nieużytkowany i niekonserwowany od 30 lat zbiornik leży w odległości 7 m od granicy działki skarżącego. Jeżeli w tym miejscu powstanie stacja paliw, to należąca do skarżącego działka straci status działki budowlanej, gdyż nie będzie możliwe wzniesienie na niej domu rodzinnego ani innej budowli. W rezultacie, wskutek decyzji administracyjnej skarżący zostanie pokrzywdzony. Zdaniem skarżącego istnieje sprzeczność między decyzjami organu pierwszej i drugiej instancji, gdyż Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreśla, że zamierzona inwestycja - przy zastosowaniu rozwiązań określonych w raporcie oddziaływania na środowisko - nie spowoduje przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem stacji i nie ma konieczności ustalenia strefy ograniczonego użytkowania wokół tego obiektu, natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdza, że inwestycja ta - stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. - zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro - jak twierdzi Inspektor Powiatowy - stacja może znacząco oddziaływać na środowisko, to należy je chronić przez wprowadzenie ekranów i zieleni izolacyjnej. Urządzenia te służą do ograniczenia emisji spalin, hałasu, zapachu, co przeczy stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o nieszkodliwości inwestycji. Skarżący przypomina, że występował do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wprowadzenie ekranów i zieleni izolacyjnej, jednakże problem ten pozostawiono bez odpowiedzi. Twierdzi nadto, że stacja powinna być wyposażona w urządzenia do wentylacji zbiorników, i w związku z tym stawia pytanie czy opary benzyn ze zbiorników będą oddziaływały na nieruchomość skarżącego. W konkluzji skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako nieobiektywnego i nieodpowiadającego rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zarzuty zawarte w skardze nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, gdyż organy sanitarne - działając w granicach przyznanych im ustawą kompetencji - nie naruszyły prawa w procesie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, należy przede wszystkim zauważyć, że właściwość organów inspekcji sanitarnej w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), według którego do zakresu działania tej Inspekcji w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy także ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie zaś do dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta właśnie po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy S. - powołując się na art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wystąpił (pismem z dnia 18 października 2004 r.) do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. dla miasta W. i Powiatu W. o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowy stacji paliw - w zakresie właściwości tego organu (w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a.). Właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej - działając w zakresie przysługujących im ustawowych kompetencji - uzgodniły warunki zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zastrzegając jednocześnie obowiązek uwzględnienia wniosków i zaleceń sporządzonego w niniejszej sprawie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie ochrony przed emisją hałasu przez wprowadzenie ekranów i zieleni izolacyjnej oraz w zakresie zachowania i przestrzegania wymagań higieniczno-zdrowotnych w rozwiązaniach technicznych. Organy te zaleciły ponadto, by w raporcie sporządzonym na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę zostało uwzględnione rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). W ocenie Sądu, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. dla miasta W. i Powiatu W. - utrzymane w mocy postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ sanitarny - wskazując wcześniej na obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (art. 48 ust. 1 i art. 541 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), jako że budowa stacji paliw płynnych zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane [§ 3 ust. 1 pkt 12 lit c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490)] - uzgodnił bowiem zamierzenie inwestycyjne pod względem higieniczno-zdrowotnym, wskazując jednocześnie na obowiązek zachowania warunków określonych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a także norm zawartych w aktach prawnych dotyczących planowanej inwestycji. Kwestionowane postanowienie mieści się zatem w zakresie działania organów inspekcji sanitarnej i odpowiada kryteriom uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy przede wszystkim zauważyć, że są one przedwczesne względem etapu postępowania podlegającego kontroli w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zakończone postanowieniami organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest bowiem tylko jedną z części złożonej procedury zmierzającej do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Każde z postępowań cząstkowych ma - względem postępowania głównego jakim jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - charakter incydentalny, gdyż wiąże się z uzgodnieniem warunków zabudowy przez szereg różnych organów ale tylko i wyłącznie w zakresie ich kompetencji. Tak też postąpiły organy sanitarne, uzgadniając warunki higieniczne i zdrowotne jakie musi spełniać zamierzone przedsięwzięcie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na kontrolowanym przez Sąd etapie postępowania uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z organami inspekcji sanitarnej przedwczesnym, a przy tym niedotyczącym tych organów, jest zarzut naruszenia odległości między poszczególnymi obiektami (np. zbiornikami na paliwo) mającymi znaleźć się na terenie zainwestowania a działką skarżącego i położonymi (a także planowanymi) na niej budynkami. Po pierwsze, kwestia zachowania odpowiednich odległości od granic gruntów czy też budowli sąsiednich jest przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, gdyż dopiero z konkretnego projektu można wnioskować o lokalizacji poszczególnych obiektów i mediów na nieruchomości objętej zamierzoną inwestycją. Po drugie zaś, zagadnienia dotyczące zachowania wymaganych prawem odległości planowanych obiektów i określenia wymagań z tym związanych nie należą do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż właściwymi w tym zakresie są organy budowlane, na co wskazuje chociażby powołane przez stronę skarżącą, a wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 z późn. zm.), które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 178 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063). Na nieporozumieniu zdaje się polegać zarzut strony skarżącej o rozbieżności stanowisk organu pierwszej i drugiej instancji w kwestii oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Lektura uzasadnień obu postanowień nie daje podstaw do takiego twierdzenia. Organy obu instancji uznały bowiem, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco na środowisko, dlatego też nałożono obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., mając na uwadze wspomniany dokument, stwierdził jedynie, że przy zachowaniu warunków określonych w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko zamierzona inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. Stąd też w postanowieniach uzgadniających warunki zabudowy wskazano na obowiązek wykonania stosownych urządzeń (m. in. ekrany i zieleń izolacyjną), mających na celu ochronę środowiska. Skoro wszczęte skargą M. S. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom uzgadniającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy - należało orzec, jak w sentencji.