III SA/Wr 198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy placu w J.-L. I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej adw. I. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - kwotę 292.80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz 17 (słownie: siedemnaście) zł tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Rada Miejska w J.-L. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...]. w sprawie nadania nazwy placu w J.-L.. J. K., po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do uchylenia uchwały, zaskarżył uchwałę nr XXXI/198/2005 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi J. K. powołał się na przysługujące mu prawo własności działki nr [...]– 35 obręb L. w J. -L., położonej przy ul. [...], przylegającej do spornego placu. Podniósł, że graficzny załącznik nr 1 do uchwały nr [...] nie odpowiada wielkości skweru miejskiego o powierzchni 1 ha, ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w J.-L. nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego J.-L, oznaczonej symbolem [...]. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza jego prawa. Z powodu zmiany wielkości skweru miejskiego nie może on bowiem "w pełni i swobodnie" korzystać z własnej nieruchomości poprzez brak dojścia i dojazdu od strony południowo-wschodniej i od strony południowej nieruchomości, to jest od strony skweru miejskiego, który został ustalony i zatwierdzony stosownymi decyzjami administracyjnymi w przedmiocie ustaleń lokalizacyjnych i w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący powołał się na znaczenie pojęcia plac, czyli wydzielony urbanistycznie teren wolny od zabudowy mieszkaniowej, przemysłowej, o różnym przeznaczeniu, także teren przeznaczony pod zagospodarowanie. Tymczasem, zgodnie z powołanym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, działki nr [...]i [...][...], oznaczone symbolem [...], przeznaczono na "Teren skweru. Zieleń wysoka i niska". W piśmie z dnia [...] skarżący wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z załączonych oświadczeń, decyzji Burmistrza Gminy i Miasta J.-L. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz zdjęć terenu oznaczonego jako [...] , na okoliczność ich treści, niezbędnych do wyjaśnienia zarzutów podniesionych w skardze. W piśmie z dnia [...]skarżący wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z załączonego do pisma protokołu Nr [...] z obrad [...]Sesji Rady Miejskiej w J.-L. w dniu [...]., na okoliczność, że uchwała ta została podjęta przez aklamację zamiast przez głosowanie przewidziane w statucie gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz J.-L. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga jest oczywiście bezzasadna pod względem prawnym i faktycznym oraz chybiona pod względem merytorycznym. Podstawowy zarzut skarżącego oparty jest bowiem jedynie jego gołosłownych twierdzeniach, że załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nie odpowiada wielkością obszarowi obejmującemu wymieniony wyżej skwer miejski. Organ powołał się na art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze. zm.), według którego do kompetencji stanowiących rady gminy należy między innymi: "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych". Stąd uchwała [...]Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...]r. w sprawie nadania nazwy placu w J.-L. jest zgodna z prawem oraz posiada prawidłową podstawę prawną. Organ podniósł nadto, że w rozpatrywanej sprawie powstaje wątpliwość prawna, czy skarżącemu przysługuje prawo do zakwestionowania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w J.-L. w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wprawdzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, to należy podkreślić, że skarżący nie wykazał żadnego interesu prawnego w zakwestionowaniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Organ podkreślił, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W taki sposób eliminowane są sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. W niniejszej sprawie skarżący nie posiada tego rodzaju interesu prawnego. Niesporne jest, że obszar placu, któremu nadano nazwę J. P., nie obejmuje terenu nieruchomości skarżącego. Jest on właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowym, oznaczonej jako działka nr [...],[...] , położonej w J.-L., Obręb L., której nadano numer porządkowy [...], położonej w sąsiedztwie z przedmiotowego placu o nazwie J. P.. W skardze powołano się na okoliczność, że uchwała z dnia [...]bezpośrednio narusza prawa skarżącego jako osoby "która z powodu zmiany wielkości powierzchni skweru miejskiego nie może w pełni i swobodnie korzystać z własnej nieruchomości poprzez brak dojścia i dojazdu od strony południowo-wschodniej i od strony południowej nieruchomości - to jest od strony skweru miejskiego, a który został ustalony i zatwierdzony stosownymi decyzjami administracyjnymi w przedmiocie ustaleń lokalizacyjnych i w przedmiecie o pozwoleniu na budowę". Według organu, takie twierdzenia skarżącego bezpodstawnie sugerują, że przed dniem podjęcia uchwały skarżący posiadał jakiekolwiek skuteczne prawa do "dojścia i dojazdu" po terenach zielonych. Faktycznie skarżący korzysta z bezpośredniego dostępu do drogi publicznej od ul. [...]. Do spornej sąsiedniej nieruchomości komunalnej (objętej nazwą plac J. P.) skarżącemu nigdy nie przysługiwały ani prawa rzeczowe, ani służebności (w tym także służebności gruntowe przejazdu i przechodu). Jest zatem oczywiste, że nie można mówić o tym, aby w jakikolwiek sposób zakwestionowana przez skarżącego uchwała Rady Miejskiej w J.-L. bezpośrednio naruszała jakikolwiek jego interes prawny lub naruszała jego dotychczasowe uprawnienia wobec nieruchomości komunalnych objętych nazwą "Plac J. P.". Biorąc powyższe pod uwagę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywana także dalej u.p.s.a.), orzekają w sprawach skarg na akty tych organów, inne niż określone w § 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.s.a.) W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., nazywana także dalej u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Rady Miejskiej w J.-L. nr [...] z dnia [...]. w sprawie nadania nazwy placu w J.-L.. Rada Miejska oparła rozstrzygnięcie uchwały na art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych. Powołana uchwała posiada zatem ustawową podstawę prawną, określającą kompetencje rady miejskiej w sprawie nadania przedmiotowemu placowi imienia J. P.. Kompetencja ta nie może jednak naruszać uprawnień innych podmiotów do terenu zajętego przez plac, któremu rada gminy nadaje nazwę. Należy zatem rozważyć, czy zaskarżona uchwała w istocie narusza sferę praw skarżącego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki o numerze nr [...], obręb L. w J.-L., położonej przy ul. [...]. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], przylegając jedynie do spornego placu od strony południowo-wschodniej i południowej. Skarżący nie udowodnił, że przysługują mu jakiekolwiek prawa do placu będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały. Skarżący powołał wprawdzie się na ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego J.-L. (Uchwała Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...]gdzie sporny plac, oznaczony symbolem [...], miał powierzchnię 1 ha, podczas gdy jego zdaniem załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały wykazuje inną powierzchnię. Sąd nie podziela poglądu, że z powodu ewentualnej zarzuconej zmiany wielkości skweru miejskiego skarżący nie może "w pełni i swobodnie" korzystać z własnej nieruchomości poprzez brak dojścia i dojazdu od strony południowo-wschodniej i południowej nieruchomości, to jest od strony skweru miejskiego, w sposób ustalony i zatwierdzony stosownymi decyzjami administracyjnymi w przedmiocie ustaleń lokalizacyjnych i w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżona uchwała nadaje bowiem jedynie imię J. P. placowi przylegającemu do nieruchomości skarżącego. Nie rozstrzyga natomiast o kwestiach sposobu użytkowania tego placu. Nie ingeruje zatem w żaden sposób w prawa właścicielskie skarżącego. Z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego J.-L., uchwalonego dnia [...] na podstawie art. 26 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie wynikają żadne uprawnienia o charakterze indywidualnym. Mogły one wynikać jedynie z miejscowego planu szczegółowego (art. 27 ustawy). Należy podkreślić, że na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), ogólny plan zagospodarowania przestrzennego J.-L. z dnia [...]na którego ustalenia powołuje się skarżący, utracił moc obowiązującą dnia 1 stycznia 2000 r. Gmina trafnie zwróciła uwagę na to, że skarżący żądający stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g., obowiązany jest nie tylko do wykazania się interesem prawnym lub uprawnieniem. Jest także obowiązany wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Według ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów nauki prawa istotna jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ukształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Dopiero to otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Niesporne jest bowiem, że obszar placu, któremu nadano imię J. P., nie obejmuje terenu nieruchomości skarżącego. Skarżący jest jedynie właścicielem sąsiedniej działki nr [...], przy ul. J. B., a do obszaru placu J. P. nie nabył żadnych praw o charakterze rzeczowym czy zobowiązaniowym. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły wątpliwości, które należało wyjaśnić. Zatem wnioski dowodowe skarżącego zostały oddalone. Sąd na podstawie art. 106 § 3 u.p.s.a. może bowiem przeprowadzić na wniosek strony lub z urzędu jedynie dowody uzupełniające z dokumentów w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na to, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę, Sąd nie rozpoznał zarzutu skarżącego co do nieprawidłowego trybu podjęcia tej uchwały w formie aklamacji – szczególnego rodzaju głosowania jawnego organu kolegialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 u.p.s.a. oddalił skargę.