III SA/Wr 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w J. W. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Nr [...], Rada Gminy w J. W. powołała Komisję Rewizyjną tejże Rady. Pismem z dnia [...]. J. O. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło – w jego ocenie – przy podejmowaniu uchwały, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że sesję Nr VII, na której została ona podjęta, zwołano z naruszeniem przepisów statutu gminy, ponieważ nie zawiadomiono o niej wszystkich radnych. Wnioskodawca twierdził, że skoro Rada nie została zebrana zgodnie z przepisami statutu, to nie może podejmować skutecznie uchwał. W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Rady Gminy, pismem z dnia [...] poinformował zainteresowanego, że Rada uznała wezwanie za bezskuteczne, bowiem – zdaniem organu – sesja została zwołana z zachowaniem wymogów ustawowych. Nie zawiadomieni zostali o niej jedynie radni, którzy utracili mandaty. Nie godząc się ze stanowiskiem Rady Gminy, J. O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzut, że sesja, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę, została zwołana z naruszeniem przepisów statutu, bowiem nie powiadomiono o niej pięciu radnych i nie przekazano im porządku obrad sesji i projektów uchwał, a jest to obowiązek Rady, wynikający właśnie z przepisów statutu. W związku z faktem, że Rada Gminy nie przekazała skargi sądowi administracyjnemu, skarżący po uzyskaniu powyższej informacji w sekretariacie Sądu, pismem z dnia [...] ponowił skargę, wnosząc o uznanie uchwały Nr [...] za nieważną. Podniósł dodatkowo, że w konsekwencji uchwał podjętych na wadliwie zwołanej sesji, zmienił się skład rady gminy. Zmiana ta, zdaniem skarżącego, mogłaby być uznana za niezgodna z prawem, podobnie, jak wszystkie kolejne uchwały podejmowane przez nowowybraną Radę. W odpowiedzi na skargę Gmina J. W. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została w składzie 10 radnych, a zatem przy wymaganym quorum, bowiem ustawowy skład rady wynosi 15 radnych. Jednocześnie Gmina wskazała, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się skarżący, odnoszą się wyłącznie do uchwał rozstrzygających indywidualnie o wygaśnięciu mandatów poszczególnych radnych, którzy nie złożyli w ustawowym terminie oświadczeń majątkowych. Wyroki te nie mogą mieć zatem zastosowania w rozpoznawanym przypadku. Na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi wskazując, że wadliwe zwołanie sesji rady gminy pozbawiło go biernego i czynnego prawa wyborczego w zakresie powołania Komisji Rewizyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Zgodnie natomiast z § 2 tego samego artykułu, "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Przepis art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), reguluje zaś tę kwestie następująco: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia osoby skarżącej przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podzielić należy przy tym pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej, w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wcześniej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego, poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, LEX Nr 327773; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 145/06, LEX Nr 236471). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". Bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia zaś skargi, powstanie dopiero wówczas, gdy obok naruszenia prawnego interesu skarżącego, istnieje również naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. W., w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej tegoż organu. W ocenie skarżącego, uchwała narusza jego uprawnienie, poprzez pozbawienie go biernego i czynnego prawa wyborczego. Stanowisko skarżącego nie może jednak zasługiwać na aprobatę. Przeciwnie. W świetle dotychczasowych wywodów uznać należy, że po stronie skarżącego istniałby interes prawny, jedynie wówczas, gdyby można było wskazać jakikolwiek przepis prawa materialnego, który wskazywałby, wpływ rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki skarżącego, oparte na konkretnej normie prawnej (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003, Nr 10). Natomiast sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania, może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi powszechnej w trybie art. 101 ustawy gminnej. Dodatkowo godzi się wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie została także spełniona druga przesłanka z przywoływanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, statuująca dla sprawy której dotyczy skarga, kryterium zakresu administracji publicznej. Mimo że w literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zarówno doktryna, jak i orzecznictwo pozwoliły na wyodrębnienie pewnych cech szczególnych, pozwalających kwalifikować sytuacje faktyczne do tak wskazanego zakresu. Przede wszystkim podkreśla się konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego i stanowisko takie wyeksponowane zostało również w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących (bądź nienależących) do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy gminnej dotyczy tylko tych uchwał organów gminy, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi powszechnej, na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1997 r.). Tymczasem uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, dotyczyło właśnie wyłonienia składu osobowego komisji stałej rady gminy, a zatem z całą pewnością nie jest to akt skierowany na zewnątrz, rodzący po stronie skarżącego roszczenie o charakterze materialnoprawnym. Takiego rodzaju uchwały organów gminy, kontrolowane są w trybie art. 91-94 ustawy o samorządzie gminnym, przez wyznaczony w tym celu organ nadzoru (wojewodę). Dopuszczenie zatem możliwości zaskarżenia aktów tego rodzaju – dodatkowo – przez inne jeszcze podmioty, spowodowałoby powstanie nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego, w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd. Dlatego też, na podstawie art. art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.