III SA/Wr 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (spr.), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi W. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia działek wydzielonych pod drogi publiczne na własność powiatu i województwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L., po rozpatrzeniu odwołania W. i J. B. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. Nr [...], decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Mianowicie na wniosek współwłaścicieli decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy R. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie J., gmina R., numer geodezyjny [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność W. B. i J. B. Dnia [...] strony wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, które decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło żądaniu. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga uzupełnienia z uwagi na nierozstrzygnięcie kwestii określonej w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W następstwie tego organ I instancji wydał dnia [...] r. decyzję Nr [...] stwierdzającą, że powstałe w wyniku podziału geodezyjnego, zatwierdzonego powołaną decyzją z dnia [...] r., położone w J. działki nr [...], [...], [...], które zostały wydzielone na poszerzenie drogi powiatowej - z mocy prawa przeszły na własność Powiatu L., natomiast działka nr [...] wydzielona na poszerzenie drogi wojewódzkiej przeszła z mocy prawa na własność Województwa D. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji powołał przepisy art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 1895 ze zm.). Podkreślił, że powstałych w wyniku podziału działek nr [...], [...], [...] nie zaliczono do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy podjętej po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zatem w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. są to działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. W. i J. B. odwołali się od tej decyzji zarzucając rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...]r. oraz nieprawidłową interpretację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., obowiązującego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, w sposób rażąco naruszający interes prawny skarżących przez zmianę przeznaczenia działki [...] z drogi lokalnej na drogę wewnętrzną. Rozpatrując odwołanie organ II instancji powołał się na ustawę o gospodarce nieruchomościami, według której podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta zatwierdzającej podział, która stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 1 i 4). Podziału dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z art. 98 ust. 1 ustawy wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą za odszkodowaniem, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy R. zatwierdził projekt podziału nieruchomości w obrębie J. gmina R., numer geodezyjny [...], powierzchnia [...] ha, stanowiącej współwłasność W. B. i J. B. Podział ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia [...]r., zgodnie z którymi powstałe w wyniku podziału działki przeznaczone zostały na: poszerzenie drogi (dz. nr ...), pas zieleni izolacyjnej (dz. nr ...), drogę lokalną (dz. nr ...), - drogę dojazdową (dz. nr ...), - mieszkaniową zabudowę jednorodzinną (działki pozostałe). Organ II instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...] r. nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie określonym dyspozycją art. 98 ust. 1 ustawy. Biorąc to pod uwagę organ ten decyzją z dnia [...] r. wskazał na konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia sprawy. Według organu uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy nie jest sprostowaniem błędów w decyzji w trybie określonym w art. 113 § 1 Kpa, lecz konkretyzacją praw i obowiązków stron postępowania, stosownie do treści obowiązującego prawa. Uwzględniając te wskazania organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., stanowiącą uzupełnienie jego decyzji z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. potwierdza, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy, przejście z mocy prawa, odpowiednio na własność Powiatu L. i Województwa D. gruntów działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie J. wydzielonych na poszerzenie drogi powiatowej oraz na poszerzenie drogi wojewódzkiej. Organ II instancji uznał za błędny pogląd odwołujących się o zbędności wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na "przejście wydzielonych nieruchomości pod drogi odpowiednio na gminę, powiat i województwo z mocy prawa z dniem, kiedy decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczną". Zdaniem organu II instancji, wbrew zarzutowi odwołujących się organ I instancji nie dokonał bowiem "niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. obowiązującego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału (...) poprzez zmianę przeznaczenia wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...] z drogi lokalnej na drogę wewnętrzną" i nie naruszył interesu prawnego skarżących. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału gruntów działki nr [...] organ I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego powstała w wyniku podziału działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę lokalną. Definicje dróg zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, tj. do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1). Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy drogami gminnymi są drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii dróg (stanowiące uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych dokonuje się uchwałą rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Organ II instancji stwierdził, że o charakterze publicznym drogi (także gminnej) stanowią względy techniczne (każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne) oraz warunki formalnoprawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii winno nastąpić w formie przewidzianej prawem (w przypadku dróg gminnych - w formie uchwały rady gminy). Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1). Organ stwierdził, że z porównania projektu podziału działki nr [...] z załącznikiem mapowym nr [...] do powołanej uchwały Rady Gminy w R. wynika, że powstała w wyniku podziału działka [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Według "Legendy" umieszczonej na tym załączniku jest to "droga lokalna". W części tekstowej planu, w § [...] odnoszącym się do działek nr [...] (obecnie do działki ...) brak jest natomiast uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu [...]. Część graficzna planu miejscowego stanowi jego integralną część. Ustalenia w niej zawarte mają charakter prawnie wiążący, podobnie jak część tekstowa planu. Z akt sprawy nie wynika, aby droga ta objęta działką nr [...] została zaliczona w drodze uchwały rady gminy do dróg gminnych, zgodnie z wymogiem art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wbrew poglądowi odwołujących się działka nr [...], podobnie jak działki nr [...] i [...], nie została wydzielona pod drogę publiczną – gminną. Jest więc drogą wewnętrzną według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako droga w osiedlu mieszkaniowym. Uwzględniając charakter tej drogi organ I instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że działka nr [...] wydzielona pod drogę lokalną (będącą drogą wewnętrzną) przechodzi z mocy prawa na własność Gminy R. Mylne jest więc według organu II instancji przekonanie, że o publicznym charakterze drogi decyduje samo jej oznaczenie (nazwanie) w planie miejscowym jako drogi lokalnej. Biorąc to pod uwagę organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W. i J. B. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja rozstrzyga sprawy rozstrzygnięte ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. Dokonuje też nieprawidłowej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., obowiązującego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, stanowiącego akt prawa miejscowego w sposób rażąco naruszający ich interes prawny, poprzez przekwalifikowanie wydzielonej w wyniku podziału działki [...] drogi lokalnej na drogę wewnętrzną. Według skarżących wszystkie działki wydzielone pod drogi publiczne z działki nr [...], położonej w J. przeszły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa z dniem, kiedy decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, pomimo braku odpowiednich zapisów o charakterze porządkowym w tej decyzji. Postępowania uzupełniające podjęte przez Wójta powinno wiązać się jedynie z kwestiami formalnymi, umożliwiającymi uporządkowanie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, spraw podatków lokalnych itp. W szczegółowym wywodzie skarżący podnieśli, że w decyzji I instancji z dnia [...]r. dokonano nieuprawnionej interpretacji ustaleń planu miejscowego, według którego działka [...] przeznaczona jest pod drogę lokalną, a nie drogę wewnętrzną, jak błędnie wywodzi organ. Drogi wewnętrzne są w tym planie nazywane inaczej. Drogi lokalne w myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych są natomiast drogami gminnymi, które zgodnie z art. 2 ustawy są drogami publicznymi. Art. 98. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzyga o przeniesieniu prawa własności "działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na wniosek właściciela nieruchomości", a nie jak chciałby organ "będących drogami publicznymi". Określenie "pod drogi publiczne" oznacza zajęcie gruntu pod drogi publiczne lub działki przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Nie ma znaczenia, czy rada gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu w poczet dróg publicznych wydzielanych działek pod drogi. Istotne jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejącej drogi. W przypadku dróg zamierzonych do wykonania, nie istniejących jeszcze, a wyznaczonych w miejscowym planie, fizycznie wydzielonych (podział geodezyjny), ze względów technicznych niemożliwe jest podjęcie uchwały zaliczającej konkretną działkę do dróg publicznych. Podział trwa i z tego powodu ustawodawca użył z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia "pod drogi", w którym mieści się koniunkcja, to jest przeznaczenie w planie oraz podział geodezyjny nieruchomości wydzielający nieistniejącą jeszcze drogę - działkę, w wyniku którego przechodzi ona z mocy prawa pod drogę na własność gminy. Warunek uchwały wynikający z art. 7 ustawy o drogach nie jest możliwy do spełnienia w tym przypadku. Skarżący nie zgadzają się z poglądem organu II instancji, że droga lokalna (tak została ustalona w miejscowym planie) w postaci działki [...] stanowi drogę wewnętrzną. Taką drogą jest droga [...] i [...]. Zdaniem skarżących drogi gminne zwane są często drogami lokalnymi, jest to synonim dróg gminnych. Z tego powodu w planie pojawia się dla działek [...] i [...] określenie "wewnętrzne", ponieważ pełnią one inne funkcje, nie obsługują osiedla. Osiedle, aby móc funkcjonować, musi być obsługiwane przez różne służby, głównie publiczne - gminne i to jest powód, dla którego urbanista opracowujący miejscowy plan nadał im rangę drogi lokalnej, czyli gminnej. W przypadku braku drogi publicznej na tym osiedlu i pozostawienie dróg prywatnymi, niemożliwa będzie obsługa mediów osiedla przez firmy gminy oraz zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż podniesiono w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, na podstawie decyzji wójta zatwierdzającej podział. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 1 i 4). W niniejszej sprawie taką decyzją jest decyzja Nr [...], którą na wniosek skarżących organ I instancji wydał dnia [...] r. W wyniku wydania decyzji z dnia [...] r. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, będącej przedmiotem tej decyzji, przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność właściwego podmiotu w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skarżący nie odwołali się od decyzji z dnia [...] r., a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. zostało wszczęte na wniosek skarżących. Organ I instancji wszczął natomiast z urzędu, wbrew woli skarżących, ponownie postępowanie w tej sprawie, mające na celu wydanie decyzji "uzupełniającej", określającej skutki prawne w zakresie własności nieruchomości, które wywołała decyzja z dnia [...] r. odnośnie gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jak już stwierdzono, decyzja z dnia [...] r. wywołała z mocy prawa skutki w zakresie własności. Obowiązujące przepisy nie przewidują ani konieczności, ani możliwości wydania decyzji "uzupełniającej". Nie było już także możliwości zastosowania trybu, przewidzianego w art. 111 § 1 kpa, zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, z uwagi na upływ terminu czternastodniowego. Nie można było także zastosować art. 113 § 1 kpa. Sprawa nie dotyczy bowiem błędów pisarskich i rachunkowych czy innych oczywistych omyłek w wydanej decyzji. Możliwy do zastosowania był i jest tryb przewidziany w art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Nie jest to bowiem ograniczone terminem. Jest wszakże uzależnione od wniosku uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji "uzupełniającej", organ I instancji wydał zatem decyzję wadliwą, a organ II instancji tę decyzję niezgodnie z prawem tę wadliwą decyzję utrzymał w mocy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.