III SA/Wr 200/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Z.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi i zwrot kosztów dozoru związanych z jego przechowywaniem I. uchyla w całości zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty J. z dnia [...] r. (nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. D. (dalej: strona skarżąca) w dniu [...] czerwca 2019 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wniosku z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do organu), w którym zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony skarżącej, w sprawie doszło do przewlekłości, a przy tym jest ona oczywista. Niewydanie decyzji przez okres 2,5 roku nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [...] października 2016 r. (data wpływu do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] października 2016 r. Wojewoda zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (wyznaczając termin załatwienia sprawy na [...] lutego 2017 r.), które to braki strona skarżąca uzupełniła w terminie. W tym samym dniu, tj. [...] października 2016 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej. W dniu [...] października 2016 r. do organu wpłynęła pozytywna opinia o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji w W. W dniu [...] marca 2018 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyspieszenie sprawy, zaś w dniu [...] marca 2018 r. wystąpiła z kolejnym pismem, na jakim etapie jest sprawa. W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, natomiast w dniu [...] stycznia 2019 r. strona złożyła pismo ponaglające w sprawie. W dniu [...] marca 2019 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie kolejnych dokumentów, które zostały złożone przez stronę w dniu [...] kwietnia 2019 r. W dniu 4 kwietnia strona skarżąca złożyła pismo ponaglające, a kolejne w dniu [...] maja 2019 r. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Wojewoda udzielił zezwolenia stronie skarżącej na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wojewoda od dnia wpływu wniosku, w ciągu miesiąca, zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz do stosownych służb o opinię o stronie skarżącej. Jednak po uzyskaniu pozytywnej opinii o stronie skarżącej w dniu [...] października 2016 r. oraz uzupełnieniu braków przez stronę skarżącą w terminie organ nie podjął jakiejkolwiek czynności przez ponad dwa lata. W dniu [...] marca 2019 r. organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie następnych dokumentów, a następnie, już po wniesieniu ponaglenia wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje poszczególnych czynności w sprawie w tak dużych odstępach czasu. Ponadto w ocenie Sądu organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., ponieważ – poza pismem z dnia 19 października 2016 r. - nie zawiadamiał strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. W piśmie tym jako przewidywany termin zakończenia postępowania organ podał datę [...] lutego 2017 r. tymczasem decyzja udzielająca stronie skarżącej zezwolenia na pobyt stały została wydana dopiero w dniu [... lipca 2019 r. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy, jak choćby w niniejszej sprawie. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków strony. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, stosownie do jej wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 20.000 zł za zbyt wygórowaną. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony skarżącej), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję w dniu 5 lipca 2019 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.