III SA/Wr 204/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi W Do na § [....] uchwały R G S z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania na terenie G S miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży I. stwierdza nieważność § [...] zaskarżonej uchwały; II. określa, że w zaskarżonej części uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę R G S z dnia [...] r. (....) w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie G S miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej [...] alkoholu (z wyjątkiem ...), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, W zarzucił naruszenie: • art. 21 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.alk.") w wyniku niedozwolonej modyfikacji definicji ustawowej pojęcia "wydzielone stoisko"; • art. 9 ust. 1 i 2 u.alk. przez naruszenie kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki oraz marszałka województwa w przedmiocie wydawania zezwoleń na hurtowy obrót napojami alkoholowymi; • art. 96 u.alk. przez przekroczenie kompetencji wskutek nieuprawnionego określenia miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (w tym zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, i przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży); • art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnione uregulowanie w akcie prawa miejscowego warunków, jakie musi spełniać punkt sprzedaży napojów alkoholowych, oraz określenia warunków prowadzenia samej sprzedaży alkoholu; • art. 14 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 14 ust. 6 u.alk. przez wprowadzenie zakazów sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach, co do których ustawa nie zabrania jego sprzedaży, a przez to przekroczenie granic upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 tej ustawy; • art. 18-184 u.alk. przez nieuprawnione uregulowanie w akcie prawa miejscowego określonych w ustawie kwestii i przesłanek związanych z wydawaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Przedstawione zarzuty stały się podstawą wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 2-4, § 4 – § 9 tej uchwały, gdyż – w ocenie organu nadzoru – unormowania te budzą zastrzeżenia. W § 2 ust. 2 uchwały dopuszczono sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości [...] alkoholu oraz piwa podczas imprez na otwartym terenie wyłącznie za zezwoleniem, gdy tymczasem sprawy udzielania zezwoleń oraz określania warunków sprzedaży napojów alkoholowych reguluje ustawodawca w art. 18 i nast. u.alk., bez przekazania tych kompetencji na szczebel samorządu terytorialnego. Postanowienia zawarte w § 2 ust. 2 uchwały są ponadto zbędnym powtórzeniem przepisów ustawy, co także narusza prawo. Zdaniem W , uchybieniem R G S jest również nieuprawnione rozszerzenie – ujętego w art. 14 u.alk. – katalogu zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, co odzwierciedlają postanowienia § 3 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Do miejsc, w których obowiązuje ustawowy zakaz sprzedaży napojów alkoholowych, kwestionowany akt dodał: placówki gastronomiczne nieposiadające urządzeń sanitarnych, placówki gastronomiczne zamierzające prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz hurtownie, jeżeli nie posiadają oddzielnej placówki detalicznej. Ponadto w § 8 ust. 3 uchwały zabroniono sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży przy stolikach wystawionych na zewnątrz lokalu – letnie ogrody, tarasy itp. miejsca. Upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 6 u.alk. pozwala co prawda radzie gminy ograniczyć sprzedaż napojów alkoholowych w innych, niewymienionych przez ustawodawcę, miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, jednakże kompetencja ta ma charakter ograniczony. Jeżeli rada gminy, korzystając z tego przepisu, ustanawia ogólny zakaz wydawania zezwoleń na sprzedaż (co de facto oznacza zakaz sprzedaży) napojów alkoholowych w miejscach określonych w § 3 ust. 1 pkt 2-4 uchwały, to zdaniem organu nadzoru, wykracza poza upoważnie ustawowe, ponieważ wprowadzanie generalnych zakazów należy wyłącznie do ustawodawcy. Podobne uwagi należy odnieść do § 8 ust. 3 uchwały. Poza tym nieuzasadnionym byłoby twierdzenie, że z uwagi na charakter miejsc wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 2-4 uchwały zachodzi przesłanka szczególnego charakteru obiektu, uzasadniająca wprowadzenie przez radę gminy zakazu sprzedaży alkoholu w tych miejscach na podstawie art. 14 ust. 6 u.alk. Przy wykładni tego przepisu, należałoby przyjąć, ustawodawca daje radzie gminy upoważnienie do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w takich miejscach, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana, np. ze względów wychowawczych lub z uwagi na bezpieczeństwo ludzi. Organ nadzoru zauważył również, że postanowienia § 3 ust. 1 pkt 2-4 uchwały – wprowadzające zasadę nieudzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych hurtowniom, jeżeli nie posiadają oddzielnej placówki detalicznej – oraz postawienia § 6 ust. 1 pkt 3 tego aktu – uzależniające sprzedaż napojów alkoholowych w hurtowniach pod warunkiem posiadania odrębnej placówki detalicznej – odrębnego pomieszczenia – naruszają dyspozycję art. 9 ust. 1 u.alk., ingerując w kompetencje ministra właściwego do spraw gospodarki oraz marszałka województwa. Uchwała R G S zawiera ponadto unormowania (§ 5, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2) określające warunki, jakie powinien spełniać punkt sprzedaży napojów alkoholowych, gdy tymczasem organ ten nie ma kompetencji do działania w tym zakresie, albowiem warunki takie wynikają z ustawy. Usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie wiąże się też bezpośrednio z przepisami prawa budowlanego, gdyż rada gminy jest właściwa na mocy art. 12 ust. 2 u.alk. jedynie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co rozumie się rozmieszczenie punktów handlowych w terenie, w szczególności zaś ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Zasady dotyczące budowy takich obiektów regulują przepisy prawa budowlanego, a o tym, czy obiekt spełnia wymogi architektoniczne rozstrzyga właściwy organ budowlany. Sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia może być prowadzona w lokalach gastronomicznych i placówkach żywienia zbiorowego, przy czym lokal taki – bez względu na to, czy prowadzi sprzedaż alkoholu czy nie – musi spełniać określone wymogi sanitarne a w tym zakresie konieczna jest opinia P I S (wyr. NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93, niepubl.). Poczynione uwagi należy odnieść także do postanowień § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 2 oraz § 9 uchwały, gdyż uregulowania te mogą stwarzać wrażenie, że to rada gminy decyduje o warunkach, jakie musi spełniać obiekt, aby można było w nim sprzedawać alkohol, a więc że organ ten określa przypadki, w których może być udzielone zezwolenie na taką działalność. Tymczasem udzielanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych należy jednak wyłącznie do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 18 ust. 1 u.alk.). Również ustawodawca wyczerpująco reguluje kwestię wydawania zezwoleń w art. 18-184, a także w art. 14 ust. 1, 3, 4 i 5 u.alk. W ustawie tej nie przewidziano natomiast kompetencji dla rady gminy do uregulowania kwestii związanych z określeniem warunków .jakie muszą spełniać miejsca sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków prowadzenia sprzedaży. Odnosząc się do § 6 ust. 1 uchwały, skarżący zauważył, że przepis ten określa miejsca w jakich może być prowadzona sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych, w tym także zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W zakresie określającym miejsca sprzedaży tego rodzaju napojów przepis ten narusza art. 96 u.alk., który dotyczy tego rodzaju materii. Sprzeczne z przepisami art. 18-184 u.alk. są również postanowienia § 4 uchwały, gdyż wspomniane regulacje ustawowe nie przewidują sytuacji, w której rada gminy byłaby uprawniona do odstąpienia od ustawowych zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet jeśli opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych byłaby w tej kwestii pozytywna. Za sprzeczną z art. 21 pkt 6 u.alk. należy, zdaniem W , uznać dyspozycję § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, gdyż wskazane w tym przepisie cechy wydzielonego stanowiska ze sprzedażą napojów alkoholowych pozostają w dysharmonii z ustawową definicją "wydzielonego stoiska". Rada gminy nie może definiować na potrzeby aktu prawa miejscowego pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę, co dodatkowo mogłoby wprowadzać w błąd adresatów aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości, podkreślając, że: 1) § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały nie narusza 21 pkt 6 u.alk., gdyż nie kreuje nowej definicji "wydzielonego stanowiska"; 2) § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 2-4 oraz § 4 i § 9 uchwały nie naruszają art. 12 ust. 2 u.alk., gdyż określają szczegółowe zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przy czym określenie zasad sprzedaży kształtuje również warunki sprzedaży, nie może więc naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów; 3) § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały nie może naruszać art. 9 ust. 1 i 2 u.alk., albowiem Rada Gminy S nie uregulowała zasad sprzedaży hurtowej napojów alkoholowych; 4) § 8 ust. 3 uchwały nie jest sprzeczny z ustawą, gdyż art. 14 ust. 6 u.alk. upoważnia radę gminy do wprowadzenia zakazów sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych także w innych miejscach aniżeli wskazane przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Akapit pierwszy zaskarżonej uchwały wskazuje, że podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 149, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.alk."). Według pierwszego ze wspomnianych unormowań, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W zbiorze regulacji ustawowych zawierających kompetencje rady gminy do "stanowienia w innych sprawach", aniżeli ujęte w katalogu art. 18 ust. 2 u.s.g., znajduje się również art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. Na podstawie art. 12 ust. 1 u.alk., rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Z art. 12 ust. 2 u.alk. wynika natomiast kompetencja tego organu do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ocena legalności kwestionowanych przez W postanowień uchwały R G S zależeć będzie od rozstrzygnięcia, czy organ uchwałodawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego działał w granicach zakreślonych w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., a więc, czy unormowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (taki bowiem walor przypisuje się aktom podejmowanym na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.alk.) nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ustalenia "liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej ...% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży" oraz "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". II. W pierwszym z zaskarżonych przez W uregulowań R G S – ustalając w § 2 ust. 1 uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – postanowiła w § 2 ust. 2, że "sprzedaż, podanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa podczas imprez na otwartym terenie może odbywać się wyłącznie za zezwoleniem". Jeżeli § 2 ust. 1 uchwały pozwala przyjąć, że zawarte w nim regulacje – określające usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz wskazujące obiekty, w pobliżu których nie mogą być lokowane takie punkty, z jednoczesnym oznaczeniem minimalnej odległości placówek handlowych od chronionych obiektów – nie wykraczają poza przyznane radzie gminy kompetencje do ustalania "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" (art. 12 ust. 2 u.alk.), to oceny takiej nie sposób sformułować względem § 2 ust. 2 badanego aktu prawa miejscowego. W treści tego przepisu znalazły się już bowiem nie "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych", lecz "warunki" jakie muszą być spełnione w przypadku sprzedaży, podawania i spożywania takich napojów "podczas imprez na otwartym terenie". Miejscowy prawodawca unormował bowiem z jednej strony wyjątkowy przypadek sprzedaży napojów alkoholowych dokonywanej w szczególnych okolicznościach, z drugiej zaś wprowadził wymóg zezwolenia na taką działalność, co nie leżało w sferze kompetencji przyznanych mu przepisem art. 12 ust. 2 u.alk., gdyż to sam ustawodawca – bez przenoszenia uprawnień na poziom organów jednostek samorządu terytorialnego – przesądził, że jakakolwiek sprzedaż napojów alkoholowych, zarówno przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza takim miejscem, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Niezależnie od nieistnienia w art. 12 ust. 2 u.alk. podstawy prawnej, która upoważniałaby R G S do przyjęcia regulacji zawartej w § 2 ust. 2 uchwały, należy zauważyć, że przepis ten jest w istocie powtórzeniem, choć niedosłownym, normy ustawowej ujętej w art. 18 ust. 1 u.s.g. Tymczasem, według dyrektywy sformułowanej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – którą stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Taki sposób rozumowania odzwierciedlają również dotychczasowe judykaty, w których niejednokrotnie podkreślano, że przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy, wykracza poza granice – przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. – delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego unormowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 r., SA/Wr 1739/93, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1995, Nr 4, poz. 142). Z tych też względów sankcja nieważności musiała dotknąć regulację zawartą w § 2 ust. 2 uchwały R G S. III. W zbiorze legalnych norm prawa miejscowego nie może pozostać także przepis, według którego "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: 2) placówkom gastronomicznym nie posiadających [powinno być "nie posiadającym" – uwaga Sądu] urządzeń sanitarnych; 3) placówkom gastronomicznym na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; 4) hurtowniom, jeżeli nie posiadają oddzielnej placówki detalicznej" (§ 3 ust. 1 pkt 2-4 badanej uchwały), gdyż ani ust. 1, ani ust. 2 art. 12 powołanego w podstawie prawnej uchwały nie upoważniają organu stanowiącego gminy do ustanawiania takich zakazów. Twierdzenie to odnosi się również do § 8 ust. 3 uchwały, według którego "Zabrania się, za wyjątkiem piwa, sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej ...% alkoholi i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży przy stolikach wystawionych na zewnątrz lokalu – letnie ogrody, tarasy itp. miejsca." Przy ocenie zgodności z prawem regulacji zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2-4 oraz w § 8 ust. 3 uchwały, należy zauważyć, że bezwzględne zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych ustawodawca wprowadził w art. 14 u.alk., stanowiąc wyjątkowo w ust. 6 tego artykułu, że "w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych." Jednakże ta kompetencja rady gminy nie znalazła odzwierciedlenia ani w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały (powołano tam bowiem art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., nie zaś art. 14 ust. 6 tej ustawy), ani nawet w nazwie aktu normatywnego z dnia 29 listopada 2007 r. W zakresie kompetencji przyznanych radzie gminy dyspozycją art. 12 ust. 2 u.alk. nie znalazło się natomiast upoważnienie do wprowadzania dalszych, innych niż wymienione w art. 14 u.alk., zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, albowiem art. 12 ust. 2 u.alk. uprawnia jedynie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie do rozszerzania katalogu przypadków opisanych w art. 14 u.alk. (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., VI SA/Wa 2208/05, niepubl., Lex Nr 194030). W kontekście poczynionych uwag nie sposób zgodzić się z – wyrażonym w odpowiedzi na skargę – zapatrywaniem, że R G S nie przekroczyła kompetencji przyznanych w art. 14 ust. 6 u.alk. Trzeba bowiem podkreślić, że organ ten podejmował kwestionowaną uchwałę wyłącznie na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., bez jakiegokolwiek odwołania się do art. 14 ust. 6 u.alk., co w badanym przypadku nie legitymowało Rady Gminy do wprowadzenia w uchwale dotyczącej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży tego towaru także ewentualnych ograniczeń, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.alk. Niezbędnym elementem każdego aktu normatywnego musi być wyraźnie wskazana podstawa prawna, upoważniająca organ władzy publicznej do działania w zakresie przyznanych mu kompetencji. Tekst uchwały rozpoczyna się bowiem od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego akt ten jest wydawany (§ 139 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Prawotwórcza działalność organów nie może polegać na konstruowaniu przepisu bez wskazania podstawy prawnej do jego wydania, gdyż takie postępowanie przerzucałoby na adresatów norm a także na organy nadzoru oraz sądy każdorazowe ustalanie istnienia lub nieistnienia właściwej podstawy prawnej do tworzenia przepisów. Nie można bowiem domniemywać generalnej kompetencji organów władzy publicznego do działalności prawotwórczej, skoro organy te obowiązane są działać "na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada gminy podejmująca uchwałę na podstawie unormowań zawartych art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. – które upoważniają ten organ do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – nie może, bez wyraźnego wskazania odpowiednich przepisów kompetencyjnych, wykraczać poza zakres przedmiotowy art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. Ponieważ R G S uchybiła tej zasadzie, wprowadzając zakazy wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zakazy ich sprzedaży (§ 3 pkt 2-4 i § 8 ust. 3) bez podania właściwej podstawy prawnej, unormowania te, jako przekraczające upoważnienia zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., nie mogły pozostać w zbiorze legalnych przepisów prawa miejscowego. IV. Poza sferą kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. znalazły się także regulacje zawarte w § 5, 6, 7, 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 uchwały. W przepisach tych miejscowy prawodawca wskazał nie tylko placówki, w których mogą być sprzedawane i podawane napoje alkoholowe (§ 6 ust. 1, § 7 ust. 2 i § 9 ust. 1), ale określił także warunki, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych (§ 5) oraz sformułował wymagania stawiane obiektom handlowym (§ 6 ust. 1 pkt 3 – co do hurtowni, § 6 ust. 2 – co do wydzielonego stanowiska, § 7 ust. 1 – co do placówki handlowej, sprzedającej napoje zawierające powyżej 18% alkohole, § 8 ust. 1 i 2 – co do lokali gastronomicznych, § 9 ust. 1 – co do placówek gastronomicznych, art. 9 ust. 2 – co do placówek handlu detalicznego). Z unormowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. wynika tymczasem, że nie upoważniają one rady gminy do określania warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie podkreślono, że art. 12 ust. 2 u.alk. uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w żadnym natomiast razie przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego, oraz warunków technicznych budowy domów (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994, Nr 2, poz. 73). Skoro i w tym zakresie R G S przekroczyła kompetencje przewidziane w art. 12 ust. 2 u.alk., nie można było utrzymać w obrocie prawnym wadliwych rozwiązań normatywnych. V. Wspomnianą sankcję należało zastosować również do § 4 uchwały, według którego "W G S może odstąpić od ogólnie przyjętych zasad wydawania zezwoleń, jeżeli prowadzenia sprzedaży zgodnie z opinią G K R P A , organizacji społecznych i samorządu lokalnego, nie spowoduje zakłóceń w funkcjonowaniu obiektów określonych w § 2 ust. 1." Niezależnie bowiem od nieuprawnionej ingerencji R G S w ustawowe regulacje zawarte w art. 18-184 u.alk., organ ten – stanowiąc o możliwości odstąpienia W G S "od ogólnie przyjętych zasad wydawania zezwoleń" – wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.alk. VI. Skoro w zakwestionowanych regulacjach uchwały z dnia 29 listopada 2007 r. R G S przekroczyła kompetencje wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. dla organu stanowiącego, to okoliczność ta stanowiła dostateczną podstawę do stwierdzenia nieważności wymienionych unormowań. Tym samym zbędne było odnoszenie się do innych zarzutów skargi, stanowiących jedynie dodatkowy argument na rzecz nielegalności wskazanych postanowień aktu prawa miejscowego. VII. Ponieważ wszczęte skargą W D postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić przekroczenie przez R G S kompetencji przewidzianych w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., przeto wobec zaskarżonych uregulowań uchwały tegoż organu należało zastosować dyspozycję art. 147 § 1 u.p.p.s.a. (punkt I sentencji). Orzeczenie ujęte w punkcie II znajduje podstawę prawną w art. 152 u.p.p.s.a.