III SA/Wr 211/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oraz zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów - wydanych spółce cywilnej "O." w J. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania R. F. od decyzji Starosty K. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie licencji nr [...] z dnia [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej spółce cywilnej "A" R. F., J. O. w J. oraz zezwolenia nr [...] z dnia [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej J. – B., wydanego spółce cywilnej "A" R. F., J. O. w J., decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Mianowicie dnia [...] do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło pismo J. O. skierowane do R. F. o wystąpieniu z dniem [...] ze spółki "A", a w dniu [...] kolejne pismo J. O. o zrzeczeniu się posiadanej licencji, zezwolenia i wpisów do zezwolenia. R. F., M.O. oraz D. O., ówcześni wspólnicy spółki "A" , uzyskali w [...] licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób samochodami osobowymi, a w [...]. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi i autobusami oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym osób w ramach linii regularnej J.-B. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta K. stwierdził wygaśnięcie licencji nr [...] z dnia [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej spółce cywilnej "A" oraz zezwolenia nr [...] z dnia [...]. na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej J.-B., wydanego spółce cywilnej "A". Organ I instancji uznał, że zaistniały przesłanki z art. 13 ust. 2 i 24 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w wyniku skutecznego zrzeczenia się przez przewoźników tych uprawnień w oparciu o zrzeczenie się przez jednego ze wspólników spółki, których licencja i zezwolenie dotyczyły. Wskutek złożonego odwołania przez R. F., który nie zrzekł się licencji i zezwolenia, organ II instancji decyzją z dnia [...]. nr [...] uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu wymogi art. 7 i 77 kpa oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym o wykonywaniu regularnych przewozów osób w transporcie drogowym. Zwrócił też uwagę na konieczność wspólnego występowania na zewnątrz przez przewoźników, wspólników spółki cywilnej "A", uprawnionych do wykonywania transportu osób na podstawie licencji i zezwolenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji, J. O. w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że działając na mocy § [...] umowy spółki oraz art. 869 Kodeksu cywilnego wystąpił ze spółki "A" z powodu nie dających się usunąć konfliktów z R. F. - wspólnikiem spółki. W piśmie z dnia [...] R. F. wniósł natomiast o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego słuszny interes jako strony oraz ważny interes publiczny. Pismem z dnia [...] R. F. poinformował natomiast, że w spółce "A" zmieniono skład osobowy. Zgłosił to w Urzędzie Skarbowym oraz ZUS. Stara się też o zmianę licencji i zezwolenia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] ponownie stwierdził wygaśnięcie licencji nr [...] z dnia [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej spółce cywilnej "A" oraz zezwolenia nr [...] z dnia [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linii J. – B., wydanego spółce cywilnej "A". Od tej decyzji odwołał się wspólnik R. F. Rozpatrując odwołanie organ II instancji powołał się ponownie na przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, według których organ administracji stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Organ I instancji natomiast ponownie nie wziął pod uwagę okoliczności związanych ze zmianami organizacyjnymi, jakie dokonywały się w spółce "A", której wspólnicy - przedsiębiorcy byli adresatami licencji oraz zezwolenia w zakresie wykonywania regularnego przewozu osób w transporcie drogowym. Organ I instancji przyjął też bezpodstawnie, że J. O. złożył skuteczne oświadczenie z dnia [...] do Wydziału Komunikacji w N. o zrzeczeniu się posiadanej licencji, zezwolenia i wypisów do zezwolenia, nie posiadając stosownego pełnomocnictwa drugiego wspólnika R. F., działającego na podstawie licencji i zezwolenia. W ocenie organu II instancji czynność ta przekraczała zakres zwykłego zarządu sprawami spółki. Powinna być więc podjęta w trybie art. 865 Kodeksu cywilnego, po uprzednim podjęciu uchwały wspólników. Ponadto organ I instancji winien zastosować tryb określony w przepisie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, zawiadamiając o treści złożonego oświadczenia drugiego wspólnika spółki "A", R. F. W przypadku niepotwierdzenia czynności zrzeczenia się licencji i zezwolenia na rzecz obu przewoźników organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zmiany licencji, a następnie zezwolenia z powodu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez J. O. w zakresie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym. Organ II instancji podkreślił, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencję oraz zezwolenie może posiadać przedsiębiorca. W przypadku spółki cywilnej oznacza to, że jest nim wspólnik tej spółki. Wynika to również z art. 4 pkt 6a i 15 ustawy o transporcie drogowym, które określają przewoźnika jako przedsiębiorcę oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) określającego wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców. Wyklucza to uznanie spółki cywilnej jako przedsiębiorcy. Wnioski o wydanie licencji i zezwolenia zostały podpisane przez obydwu przedsiębiorców, którzy byli adresatami tych decyzji. Według organu II instancji organ I instancji przedwcześnie przyjął, że J. O. był uprawniony do działania również w imieniu R. F. w sprawie zrzeczenia się licencji i zezwolenia na wykonywania przewozów regularnych osób, biorąc pod uwagę to, że licencja i zezwolenie dotyczyło przedsiębiorców J. O. i R. F., a nie tylko J. O. Chociaż takie stanowisko organ II instancji wyraził już w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, organ I instancji tego nie uwzględnił. Zaskarżoną decyzję jako wadliwą należało zatem uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. J. O. w skardze wniósł o uchylenie w całości decyzji II instancji. Zarzucił, że rozstrzygnięcie oparto na błędnych założeniach przyjmując, że wystąpienie wspólnika ze spółki cywilnej powinno być poprzedzone uchwałą wspólników. Według umowy spółki, a w szczególności jej § [...], skarżący wystąpił ze Spółki "A", o czym powiadomił wspólnika R. F., a następnie organ I instancji. W rezultacie Spółka została rozwiązana, gdyż jeden wspólnik nie może tworzyć Spółki. Z uwagi na swój słuszny interes, skarżący po wystąpieniu ze spółki zrzekł się również uprawnień wynikających z licencji oraz zezwolenia i wypisów do zezwolenia. Uznał bowiem, że nie będzie prowadził działalności gospodarczej w tym zakresie. Chciał się ustrzec od ujemnych skutków niedopełnienia obowiązków wynikających z wydanych licencji, zezwoleń i wypisów lub naruszeń ich warunków. Nie była to czynność przekraczająca zwykły zarząd, gdyż skarżący zrzekł się uprawnień nie będąc już wspólnikiem. O zrzeczeniu się licencji, zezwolenia i wypisów z zezwolenia poinformował R. F. pismem z dnia [...]. Według skarżącego nie jest trafne wskazanie przez organ II instancji, że organ I instancji w tej sprawie powinien zastosować tryb określony w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym. Takie postępowanie wszczyna się bowiem na wniosek, a takiego wniosku nie było (ust. 3). Organ nie może więc z urzędu wszczynać postępowania i decydować za strony. Skarżący stwierdził także, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, dające możliwość przeniesienia uprawnień z udzielonej licencji. Nie nastąpiła bowiem śmierć osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej; nie miało także miejsca połączenie, podział lub przekształcenie przedsiębiorcy posiadającego licencję, zgodnie z odrębnymi przepisami. Skarżący zarzucił, że organ II instancji uwzględnił tylko interes R. F. Pominął natomiast słuszny interes skarżącego jako drugiego byłego wspólnika. R. F. natomiast w sposób rażący naruszył prawo poprzez błędne informowanie o istnieniu spółki "A" i prowadzeniu przez tę spółkę działalności, a także o wprowadzeniu do spółki wspólniczki M. F. Przyjęcie wspólnika do spółki jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, która wymaga uchwały wspólników. Takiej uchwały nie było i nie będzie, gdyż spółka nie istnieje. Skarga jest więc zasadna. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia [...] oraz [...] uczestnik postępowania R. F. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Stwierdził, że spółka "A" nie została rozwiązana i działa nadal w zmienionym składzie osobowym. Zmiany były planowane już od [...]., a nastąpiły [...] Zmiany zostały dokonane zgodnie z prawem oraz podane do wiadomości właściwych organów. Uczestnik postępowania podkreślił, że wspólnik J. O. działał na szkodę spółki "A" przez zezwalanie swemu synowi M. oraz wnukowi M. na wykonywanie pracy bez umowy o pracę. Uczestnik postępowania powiadomił o tym właściwy organ. Uczestnik wskazał też na nieprawidłowości występujące w organie I instancji, których skutkiem było podejmowanie decyzji korzystnych dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Według art. 16 ust. 1 tej ustawy, licencja wygasa w razie zrzeczenia się jej (pkt 2) czy też likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 (pkt 4). Według art. 24 ust. 3 tej ustawy zezwolenie wygasa w razie zrzeczenia się (pkt 1). Z powyższych przepisów wynika zatem, że prawnie skuteczne zrzeczenie się licencji bądź zezwolenia skutkuje wygaśnięciem tych aktów indywidualnych. Stwierdza to decyzją o charakterze deklaratoryjnym właściwy organ, który wydał zezwolenie lub licencję. Skarżący twierdzi, że jego oświadczenia o zrzeczeniu się zezwolenia oraz licencji są prawnie skuteczne. Uważa, że na skutek wystąpienie ze spółki dnia [...] z ważnych powodów w oparciu o § [...] umowy spółki "A", spółka ta uległa rozwiązaniu na podstawie § [...] tej umowy. Pozostał bowiem tylko jeden wspólnik, który nie może tworzyć spółki cywilnej. Już jako osoba niebędąca wspólnikiem skarżący zrzekł się licencji oraz zezwolenia. W rezultacie według skarżącego decyzja organu I instancji o wygaśnięciu zezwolenia oraz licencji była zgodna z prawem. Zdaniem Sądu takie stanowisko skarżącego nie ma oparcia w prawie. Od wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) ustawodawca przesądził w art. 4 ust. 2 tej ustawy, że za przedsiębiorcę należy traktować wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę. Rozwiązanie to zostało utrzymane w kolejnym akcie prawnym o podstawach prowadzenia działalności gospodarczej, a mianowicie w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Artykuł 4 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą (ust. 1); za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2). Słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę te przepisy, Sąd podkreśla, że oświadczenie woli o zrzeczeniu się licencji oraz zezwolenia przez ich adresata - jednego z przedsiębiorców, który uzyskał stosowne uprawnienia na podstawie tych aktów jako wspólnik spółki cywilnej, nie skutkuje wygaśnięciem takiej licencji czy zezwolenia wobec drugiego przedsiębiorcy - aktualnego czy też byłego wspólnika spółki cywilnej. Sprawa rozwiązania spółki cywilnej "A" jest sporna między wspólnikami spółki "A", czyli między skarżącym a uczestnikiem postępowania. Chodzi w szczególności o to, czy zaistniały przesłanki określone w § [...] umowy spółki, na które powołuje się skarżący, uzasadniające wystąpienie ze spółki. Sporne stanowisko skarżącego, że spółka "A" uległa rozwiązaniu przez jego wystąpienie z tej spółki, a także ocena, czy przy podejmowaniu oświadczeń woli w tym zakresie skarżący przekroczył zakres zwykłych czynności spółki (art. 865 § 2 kodeksu cywilnego), musi zostać zweryfikowane na drodze sądowej. Na takiej samej drodze musi być rozstrzygnięty spór co do zgodności z prawem zmiany osobowej w spółce "A". Rozstrzygnięcie takiego sporu, który ma charakter cywilnoprawny, podlega właściwości sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego. Organ I instancji podejmując decyzję nie wziął tych okoliczności pod uwagę. Jak słusznie stwierdził organ II instancji, w taki sposób organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rezultacie organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy. Zaskarżona decyzja organu II instancji uchylająca decyzję I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania jest więc zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.