III SA/Wr 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek oraz odmowa umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie własne I. oddala skargę; II. przyznaje r.pr. M. W.-M. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych, w tym 23 % VAT, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie jej sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje z dnia [...] r. (znak [...] oraz [...]), którymi umorzono postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówiono umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika oraz pracowników w części finansowanej przez płatnika. Jako podstawę prawną takiego załatwienia wniosku skarżącej organ ubezpieczeniowy wskazał przepisy art. 138 § 1 oraz 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej – skrótowo – "u.s.u.s."). Rozpatrując ponownie sprawę, organ wziął pod uwagę następujące okoliczności faktyczne: prowadzenie przez wnioskodawczynię gospodarstwa domowego wraz z mężem i [...]-letnim synem; fakt pobierania przez męża strony świadczenia rentowego w wysokości [...] zł brutto oraz dodatkowego wynagrodzenia ([...] zł brutto); to, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, z której aktualnie osiąga stratę (nie dostarczyła jednak zeznań rocznych PIT za lata 2009-2010); pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego na syna ([...] zł); aktualny, łączny dochód rodziny, wynoszący obecnie [...] zł brutto; fakt niedostarczenia przez zainteresowaną ostatnich rachunków obrazujących opłaty za dom (według jej oświadczenia wynoszą one około [...] zł miesięcznie); wykazane wydatki na leczenie (prywatne wizyty lekarskie) opiewają na kwotę [...] zł miesięcznie; orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (z dnia [...] r.), w którym strona została uznana za osobę o lekkim stopniu niepełnosprawności; orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS (z dnia [...] r.) stwierdzające, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy; brak majątku; oświadczenie samej zainteresowanej – poparte dokumentacją potwierdzającą prowadzenie wielu spraw w różnych instytucjach (w tym pisma adresowane do sądów – iż ureguluje ona swoje zadłużenie, gdy jej kontrahenci spłacą wobec niej zaległości za wykonane usługi. Uwzględniając wymienione okoliczności, organ nawiązał do art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej – skrótowo – "u.s.u.s."), konkludując że w sprawie nie zachodzi przewidziana w tych przepisach podstawa do umorzenia należności ZUS (stan ich całkowitej nieściągalności). Przeciwnie, zadłużenie strony jest nadal przedmiotem postępowania egzekucyjnego i nie wyczerpano możliwości dochodzenia należności. ZUS podkreślił przy trym swoją powinność wykorzystania wszystkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, które – jako publicznoprawne – podlegają (co do zasady) zaspokojeniu przed należnościami innego typu. Zakład przywołał następnie brzmienie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"), stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w przywołanych przepisach. Organ decyzyjny wywodził, że pomimo trudnej aktualnie sytuacji finansowej, wnioskodawczyni prowadzi nadal działalność gospodarczą, jej firma świadczy usługi i ma możliwość osiągania dochodów. Ponadto małżonek zainteresowanej posiada stałe źródło dochodu, zarówno z tytułu świadczenia rentowego, jak i zatrudnienia. W odniesieniu natomiast do rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych, organ wskazał, że stosownie do treści art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie stosuje się ulg i umorzeń, zatem prowadzenie w tym przedmiocie postępowania jest niemożliwe i musi podlegać umorzeniu. W skardze do tutejszego Sądu zainteresowana zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz w związku z wnioskiem o udzielnie prawa pomocy w zakresie częściowym (ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu), która została zresztą przyznana, skarżąca dołączyła także kserokopie wielu dokumentów. W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, w odniesieniu do której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, w wypadku stwierdzenia zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Organ ubezpieczeniowy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii odmowy umorzenia zaległości. W tym zaś zakresie, trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych w przepisach prawa, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując, należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Za szczególnie trafną Sąd uznał argumentację organu ubezpieczeniowego odnoszącą się do braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W czasie dwukrotnego orzekania w tej sprawie przez ZUS nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu. Sąd jest bowiem zobowiązany uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez organy administracji publicznej oraz obowiązujący wówczas stan prawny. Realizując powinność wynikającą z dyspozycji art. 6 p.p.s.a., skład orzekający informuje przy okazji, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może stanowić podstawę do ewentualnego ponowienia wniosku załatwionego wydaniem obecnie skontrolowanej decyzji i wtedy też Zakład będzie musiał dokonać oceny wpływu tej okoliczności (a także konsekwencji wniosku ZUS o ogłoszenie upadłości strony skarżącej) dla kierunku załatwienia takiego nowego wniosku. Nie można też zgodzić się z zarzutem przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny stanu majątkowego rodziny zainteresowanej, ustalonego w okresie prowadzenia postępowania, z perspektywy okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Ocena dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Dobitnego podkreślenia wymaga przy tym, że w realiach niniejszej sprawy nie wchodziły w ogóle w rachubę dwie ostatnie okoliczności wprost wymienione w § 3 ust. 1 (pkt 2 i 3) rozporządzenia wykonawczego. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Również konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym synem skarżącej, do tej pory wcale nie uniemożliwił jej kontynuowania prowadzonej, wieloletniej już działalności gospodarczej. Właściwe jednostki orzekły co prawda o lekkim stopniu niepełnosprawności zainteresowanej, nie stwierdzając jednak u niej przeciwwskazań do pracy. Skład orzekający podziela również w pełni ocenę organu, który zasadnie przyjął, że nie istnieje także podstawa do wnioskowanego umorzenia, wymieniona w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne tyczące uregulowanej tam przesłanki potencjalnego umorzenia zaległości wskazują, że trzyosobowa wspólnota rodzinna skarżącej osiąga miesięczny dochód brutto w wysokości około [...] zł, przy deklarowanych wydatkach rzędu [...] zł miesięcznie (opłaty za dom – [...] zł plus [...] zł na prywatne wizyty lekarskie). Jest to dochód relatywnie wysoki, w stosunku do dochodów osiąganych przez innych dłużników ZUS w podobnych sprawach rozpoznawanych przez tutejszy Sąd. Trafna jest zatem ocena organu, iż – w czasie orzekania – istnieje możliwość stopniowego zaspokajania wierzytelności ZUS, bez całkowitego pozbawienia zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie organ drugiej instancji zwrócił bowiem uwagę na to, że skarżąca nadal prowadzi swoją działalność gospodarczą, z której ma przynajmniej potencjalną możliwość osiągania zysków, a jej małżonek osiąga stałe dochody, zarówno ze świadczenia rentowego, jak i pozostawania w zatrudnieniu. Uwzględnić wreszcie trzeba, że ewentualne umorzenie wspomnianej zaległości, bez podjęcia próby jej odzyskania (w trybie przymusowej egzekucji lub na podstawie zawartego układu ratalnego), pozbawiłoby Zakład definitywnie należnych mu środków, przeznaczanych przecież na świadczenia wielu beneficjentów funduszu ubezpieczeń społecznych (nie tylko samej wnioskodawczyni i członków jej rodziny). Sytuacja materialna rodziny skarżącej była w każdym razie – w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie – diametralnie odmienna, zdecydowanie korzystniejsza od tej, która stanowiła przedmiot oceny tutejszego Sądu w sprawie [...], do której odwołano się w czasie rozprawy przed Sądem. Organ ubezpieczeniowy orzekał wówczas w przedmiocie umorzenia i stwierdził, że ówczesne dochody netto trzyosobowej rodziny wynoszą tylko [...] zł w skali miesiąca (z uzasadnienia wyroku z dnia [...] r., [...]). Tej ostatniej wielkości nie można nawet porównywać z miesięcznym dochodem rodziny, wynoszącym (w okresie orzekania w niniejszej sprawie) [...] zł, nawet jeśli się weźmie pod uwagę, iż chodzi tu o dochód brutto. Skoro tutejszy Sąd orzekał – w tamtej sprawie i obecnie – w istotnie zmienionych realiach stanów faktycznych podlegających ocenie, przeto kierunek rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszym wyroku nie mógł być – jak tego chce strona – determinowany automatycznie treścią orzeczenia z dnia [...] r. Zasadności przedstawionej do tej pory oceny organu nie mogą również skutecznie podważać fakty zaistniałe już po dacie ostatecznego załatwienia tej konkretnej sprawy przez Zakład (tzn. po dniu [...] r.). Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest postawa polegająca na uporczywym prowadzeniu działalności gospodarczej (mimo przeszkód wynikających z niewywiązywania się wobec skarżącej przez jej dłużników ich powinności), bez odprowadzania – od bardzo długiego już czasu – należnych z tytułu tej działalności składek na ubezpieczenie społeczne, a następnie żądania umorzenia powstałych w ten sposób zaległości. Taka postawa prowadzi bowiem do ewidentnych wypaczeń, skoro strona próbuje przerzucić w ten sposób ryzyko podjętej przez siebie działalności gospodarczej na Zakład, powodując obniżenie jego wpływów, przeznaczonych przecież na świadczenia wobec samej zainteresowanej (i jej rodziny) oraz na świadczenia emerytalne i rentowe pozostałych beneficjentów ZUS. Trzeba wreszcie wziąć pod uwagę i to, iż przedstawiony charakter i znaczenie funduszy publicznych zarządzanych przez organ ubezpieczeniowy sprawia, że korzystają one ze szczególnej ochrony, która przejawia się między innymi w pierwszeństwie w dochodzeniu zaległości przez Zakład, przed należnościami prywatnoprawnymi. Ten aspekt zagadnienia został również – trafnie – wyeksponowany w uzasadnieniu skontrolowanej decyzji. Konkludując, w realiach tej konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku strony skarżącej o umorzenie zaległości. Przeciwnie, zweryfikowana decyzja została oparta na pełnych ustaleniach okoliczności stanu faktycznego i ich ocenie, bez przekroczenia granic swobody, zakreślonej w art. 80 k.p.a. Wnioski organu, który skonfrontował wszak indywidualny interes skarżącego z interesem publicznym – są spójne i logiczne. Zakład dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoje orzeczenia. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia Zakładu w części umarzającej postępowanie w odniesieniu do składek finansowanych przez samych ubezpieczonych, podnieść należy przede wszystkim, że instytucja ewentualnego umarzania zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uregulowana w art. 28-29 u.s.u.s. i w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) została ograniczona – z woli samego pracodawcy – co do zakresu jej zastosowania. Stosownie bowiem do art. 30 u.s.u.s., nie ma ona zastosowania w odniesieniu do składek finansowanych przez samych ubezpieczonych, niebędących płatnikami tychże składek (chodzi o składki za pracowników). Sens takiego rozwiązania jest oczywisty, jeśli zważyć, że składki te obciążać mają (z założenia) wynagrodzenie pracownika, przyczyniając się w ten sposób do wzrostu jego przyszłych świadczeń emerytalnych (rentowych), w zakresie związanym z tzw. okresem składkowym. Merytoryczne orzekanie co do umorzenia zaległości strony skarżącej, w części dotyczącej tego typu składek było zatem niedopuszczalne, w świetle przywołanego ostatnio przepisu. Słusznie więc organ umorzył (ale tylko w tym zakresie) swoje postępowanie wszczęte wnioskiem zainteresowanej, jako bezprzedmiotowe, kierując się dyspozycja art. 105 § 1 k.p.a. Wobec zgodności takiego orzeczenia z wymienionymi przepisami i kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi. Natomiast orzeczenie w pkt III znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.