III SA/Wr 211/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. W dniu [...] r. T. K. przekraczając przejście graniczne w Z. nie zgłosiła do odprawy celnej samochodu marki "Fiat 126 p" nabytego w N. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Urzędu Celnego w L. wymierzył ciążące na samochodzie należności celne. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję strona wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W., który postanowieniem o sygn. akt [...] odrzucił skargę z uwagi na braki formalne. Następnie strona kilkakrotnie wnosiła o umorzenie wymierzonych należności celnych i odsetek, a mianowicie wnioskami z: - dnia [...] r., gdzie Dyrektor Urzędu Celnego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił umorzenia należności celnych i odsetek w przedmiotowej sprawie; rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją nr [...] z dnia [...] r.; - dnia [...] r., gdzie Naczelnik Urzędu Celnego w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art.165 a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa; - dnia [...] r. w sprawie umorzenia pozostałego do zapłaty zadłużenia i odsetek, gdzie Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem nr [...] z [...] r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania. W dniu [...] r. do Dyrektora Izby Celnej we W. wpłynął kolejny wniosek strony o umorzenie należności celnych wraz z odsetkami, wynikających z decyzji [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że w tożsamej sprawie wydano ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] r. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie, które organ II instancji pozostawił bez rozpatrzenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Strona zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił postanowienie. W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Celnej we W. ponownie rozpatrzył zażalenie T. K. na postanowienie nr [...]z dnia [...] r., a następnie wydał postanowienie nr[...] z dnia [...] r., utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na to postanowienie, zarzucając: 1. Błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 165a Ordynacji podatkowej przez odmowę wszczęcia postępowania, niewłaściwe zbadanie przesłanek wszczęcia postępowania oraz dokonanie błędnej oceny odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli postępowanie jest wszczęte na wniosek strony, ustawa nie przewiduje konieczności wydania jakiegokolwiek aktu. Jeżeli nie wystąpią przesłanki określone w art. 165a o.p., organ nie może odmówić wszczęcia postępowania ani zaniechać jego przeprowadzenia po otrzymaniu żądania. W tym kontekście skarżąca wskazała, że po przejściu na emeryturę jej sytuacja znacząco się pogorszyła. Znajduje się więc w odmiennej sytuacji niż to miało miejsce przy składaniu wniosku w 2000 r. Nie jest to więc ta sama sprawa. 2. Rażące naruszenie art. 233 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. 3. Rażące naruszenie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej przez naruszenie zasady zaufania strony do organów podatkowych przez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej i w rezultacie nierozpoznania istoty sprawy. Strona podniosła także lakoniczność wywodu prawnego polegającego na zacytowaniu przepisów mających znaczenie dla sprawy i niewyjaśnienie w dostateczny sposób zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia. 4. Rażące naruszenie art. 122 Ordynacji podatkowej przez niepodjęcie działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Organy celne obu instancji zlekceważyły wniosek skarżącej powołując się na wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie. 5. Rażące naruszenie art. 124 Ordynacji podatkowej przez niewłaściwe wyjaśnienie zasadności odmowy wszczęcia postępowania, którymi organ kierował się wydając przedmiotowe postanowienie. 6. Rażące naruszenie art. 246 w związku z art. 289 ustawy Kodeks celny, przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy zastosowanie winna mieć ustawa z 28 grudnia 1989 r. Prawo celne. Zgodnie z art. 289 Kodeksu celnego: "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne mają zastosowanie przepisy dotychczasowe". Decyzja ustalająca wymiar długu celnego została wydana [...] r., a więc przed dniem wejścia w życie Kodeksu celnego, który wszedł w życie 1 stycznia 1998 r., a więc a contrario, jest to sprawa wszczęta i zakończona decyzją z dnia [...] r., której reżimem jest ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne, dopuszczająca w art. 87 ust. 1 możliwość umorzenia długu celnego z powodów podmiotowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że na podstawie art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne, do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. (sygn. akt I GSK 559/06), gdzie przyjęto, że określone w tym przepisie sformułowanie "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r. stosowane są przepisy materialne i proceduralne obowiązujące bezpośrednio przed akcesją. Przepis art. 26 dotyczy zarówno spraw, które po 1 maja 2004 r., były w toku, jak i spraw, które zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) sprzed 1 maja 2004 r. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że dług celny powstał przed dniem [...] r. Pierwszy wniosek o umorzenie wspomnianych należności celnych i odsetek strona złożyła [...] r., a Dyrektor Urzędu Celnego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił ich umorzenia. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją nr [...] z dnia [...] r. Organ podkreślił, że podstawą tych rozstrzygnięć były przepisy Kodeksu celnego (pod rządami którego został złożony wniosek), które nie przewidywały możliwości umorzenia należności celnych z powodu trudnej sytuacji finansowej czy zdrowotnej zobowiązanego. Organ stwierdził zatem, że każdy następny wniosek, w którym strona powołuje się na te same okoliczności osobiste - finansowe lub zdrowotne, powinien być traktowany przez organ celny jako tożsamy z rozpatrzonym pierwotnym wnioskiem. Skarżąca opiera wywód prawny zmierzający do rozpatrzenia wniosku o przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne. Zdaniem organu strona w tym zakresie błędnie interpretuje art. 289 Kodeksu celnego. Zdaniem organu, zgodnie z tym przepisem, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie "niniejszej ustawy", a więc Kodeksu celnego (a nie ustawy Prawo celne, jak błędnie przyjmuje strona), podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z wyjątkiem postępowań dotyczących wydawania koncesji na prowadzenie agencji celnych i pozwoleń na prowadzenie składów celnych. Postępowanie w sprawie zasadności wymiaru należności zostało ostatecznie zakończone przed dniem wejścia w życie Kodeksu celnego. Pierwszy wniosek o umorzenie tych kwot złożono w 2000 r. Podlegał więc rozpatrzeniu w oparciu o przepisy Kodeksu celnego. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2000 r. (sygn. akt V SA 1530/99) według którego począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy Kodeks celny, złożenie wniosku o rozłożenie należności celnych na raty powoduje wszczęcie nowego, odrębnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 799/10) podkreślił, że ani Kodeks celny, ani akty wykonawcze do Kodeksu celnego nie zawierają przepisów mogących być podstawą umorzenia długu celnego z uwagi na trudną sytuację majątkową lub zdrowotną zobowiązanego do zapłaty cła. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należało zastosować art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym - gdy w sprawie żądania, o którym mowa w art. 165 z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku ze wskazanym brakiem w Kodeksie celnym przepisów, które dawałyby możliwość umorzenia należności ze względów podmiotowych, organ był obowiązany stwierdzić niemożliwość wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że sprawa ta została już ostatecznie i merytorycznie rozpoznana w decyzjach: Dyrektora Urzędu Celnego w L. nr [...] z dnia [...] r. oraz Prezesa Głównego Urzędu Ceł decyzją nr [...] z dnia [...] r. Nie może być więc zaakceptowany zarzut skarżącej naruszenia art. 165 a Ordynacji podatkowej oraz innych przepisów powołanych w skardze, a mianowicie: - nie naruszono art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, a tym samym wynikającej z niego zasady zaufania do organów podatkowych. Sprawę rozpoznano bowiem na podstawie właściwych przepisów, których znaczenie stronie prawidłowo wyjaśniono; - nie uchybiono art. 122 Ordynacji podatkowej. Stan faktyczny wyjaśniono w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie, a sprawa została zakończona; - nie naruszono art. 124 Ordynacji podatkowej. Organy celne wyjaśniły bowiem stronie zasadność przesłanek, jakimi kierowały się wydając rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, gdy stwierdzi co najmniej jedno z uchybień (materialnoprawnych lub procesowych) wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeżeli zakwestionowana decyzja odpowiada natomiast prawu, skargę należy oddalić. Wynika to z art. 151 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi niewłaściwego zastosowania prawa, organy celne trafnie przyjęły jako punkt wyjścia ustalenia prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623), do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Dług celny powstał bowiem w październiku 1998 r. Należy zatem wyjaśnić, co ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne rozumie przez mające zastosowanie przepisy dotychczasowe. Strona skarżąca przyjęła, że należy zastosować korzystne dla niej przepisy obowiązujące w dacie powstania długu celnego, czyli ustawę z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.), przewidującą przyznawanie ulg celnych także z przyczyn o charakterze podmiotowym. Sąd podkreśla, że ustawa Prawo celne z 1989 r. została uchylona przez art. 297 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802, ze zm.). Kodeks celny został natomiast uchylony przez art. 25 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne. Odnosząc się do tego stanu prawnego Sąd stwierdza, że powołany art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające nie stanowi podstawy do przywrócenia mocy obowiązującej ustawy Prawo celne z 1989 r. Przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 28 maja 2002 r. (sygn. akt V SA 1950/01, LEX nr 109278). Sąd ten przyjął również, że postępowanie o umorzenie należności celnych jest nowym postępowaniem, niebędącym kontynuacją postępowania, w którym wymierzono cło. W rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja z dnia [...] r. nr [...] zakończyła postępowanie w sprawie wymiaru należności celnych. Postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej dnia [...] r. o umorzenie należności celnych nie jest zatem kontynuacją postępowania zakończonego decyzjami wymiarowymi. Należy je odnieść do postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności celnych i odsetek zwłoki, wydaną na podstawie Kodeksu celnego, do którego odsyła także art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne. Według Sądu jako przepisy dotychczas obowiązujące należy zatem rozumieć przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy Prawo celne z 19 marca 2004 r., czyli przepisy Kodeksu celnego z 1997 r., a nie ustawy Prawo celne z dnia 28 grudnia 1989 r., jak błędnie przyjmuje skarżąca. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. SK 25/2005 (Dz.U. 2006 r. Nr 229 poz. 1675). Trybunał stwierdził, że z mocy art. 26 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne zostały utrzymane w mocy przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli powstał on przez uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" z art. 26 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne należy więc interpretować poprzez zakres regulacji zawartej w Kodeksie celnym. Zgodnie z art. 1 Kodeksu celnego przedmiotem jego regulacji są zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny i wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych, jakim jest według art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego dług celny, powstaje z mocy prawa w sytuacjach określonych w dziale II Kodeksu celnego (art. 208). Przechodząc do analizy przepisów Kodeksu celnego Sąd stwierdza, że ani Kodeks celny, ani akty wykonawcze do Kodeksu celnego nie zawierają przepisów mogących być podstawą umorzenia długu celnego z uwagi na trudną sytuację majątkową, zdrowotną zobowiązanego do zapłaty cła, czy z innych przyczyn o charakterze osobistym zobowiązanego. W toku pierwszego postępowania organy celne, rozpatrując wniosek skarżącej powołującej się na trudną sytuację materialną, w oparciu o analizę przepisów Kodeksu celnego stwierdziły brak w Kodeksie celnym podstawy prawnej do wnioskowanego umorzenia długu celnego. W konsekwencji organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. trafnie odmówił wnioskowanego umorzenia należności celnych i odsetek zwłoki. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. Skarżąca wnosząc w dniu [...] r. do Dyrektora Izby Celnej we W. kolejny wniosek o umorzenie należności celnych i odsetek zwłoki wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] r. ponownie powołała się na trudną sytuację materialną podkreślając, że jej sytuacja jest gorsza niż dotychczas z uwagi na to, że skarżąca przeszła na emeryturę. Sąd zwraca uwagę na to, że gdy obowiązujące w sprawie przepisy nie przewidują wnioskowanego umorzenia na podstawie trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego, pogorszenie się tej sytuacji nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Porównując stan prawny i faktyczny postępowań celnych w sprawie umorzenia należności celnych, których stroną była skarżąca, Sąd stwierdza, że sprawa załatwiona powoływaną decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz podanie wniesione przez skarżącą 6 grudnia 2011 r. łączy tożsamość podmiotowa (stroną jest skarżąca), przedmiotowa (umorzenie należności celnych z uwagi na trudną sytuację materialną) oraz podstawa prawna (Kodeks celny). Wbrew zarzutowi skargi, w tej sytuacji organy celne trafnie zastosowały art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej jako podstawę prawną załatwienia sprawy w formie postanowienia. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie tożsama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Gdyby zatem organ celny wszczął w tej sprawie postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji, decyzja ta byłaby wydana w warunkach nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. W tym zakresie zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Zatem z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie organ celny nie mógł wydać decyzji administracyjnej, organ ten nie naruszył przepisu art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej, jak błędnie zarzuca skarżąca. Sąd podzielając stanowisko organu stwierdza, że w postępowaniu nie naruszono art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej i zasady zaufania do organów podatkowych. Organy celne działały bowiem na podstawie przepisów prawa, których znaczenie zostało wyjaśnione stronie. Organy nie naruszyły art. 122 Ordynacji podatkowej, gdyż stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie. W postępowaniu nie naruszono art. 124 Ordynacji podatkowej, gdyż organy celne wyjaśniły stronie przesłanki będące podstawą rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.