III SA/Wr 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy O. – Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 grudnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nie zezwalającej A S.A. w K. na korzystanie ze zjazdu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 marca 2007 r. Gmina O. – Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. wniosła skargę na opisaną w osnowie niniejszego postanowienia decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 grudnia 2006 r. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że sprawa, w przedmiocie której została wydana decyzja Kierownika Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. z dnia 9 października 2006 r. nie jest sprawą administracyjną z uwagi na fakt, że wyjazdy nr 1 i 2 z działki nr [...] na działkę [...] nie mają charakteru zjazdów z drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 8, art. 20 i 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym całości zebranego materiału dowodowego, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 i 29 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że nie stanowią one podstawy do wydania decyzji przez Kierownika Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. z dnia 9 października 2006 r. w sprawie zjazdu nr 1 i 2 z działki nr [...] na działkę nr [...] AM-59 w O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej odrzucenie. Organ drugiej instancji, po krótkim uzasadnieniu wydanej decyzji, podniósł, że niedopuszczalne jest wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania administracyjnego, lecz wydał decyzję uchyloną przez SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podstawową zatem kwestią mającą przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która podlega rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności, jest kwestia legitymacji strony skarżącej -Gminy O. - do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję jednostki organizacyjnej tejże Gminy – Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O., bowiem stosownie do art. 58 § 1 pkt 6, Sąd odrzuci skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jednym w powodów niedopuszczalności wniesienia skargi jest z pewnością brak legitymacji procesowej, po stronie podmiotu dokonującego tej czynności. Znamiennym dla rozstrzygnięcia tego problemu jest ukształtowane w tej materii stanowisko orzecznictwa NSA. I tak przypomnieć należy często powoływane postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), w którym Sąd uznał, że "w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jednak bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków". W postanowieniu tym podkreślono, że nie jest możliwe jednoczesne występowanie w postępowaniu jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie. Z tego powodu Sąd przyjął, że gmina nie jest stroną postępowania w indywidualnej sprawie, w której decyzję w I instancji wydał wójt tejże gminy. Również w postanowieniu z dnia 15 maja 1997 r. sygn. I SA 1799/96 (niepubl.) NSA stwierdził, że niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 (ONSA 2001, z, 1, poz. 17) stwierdzając, że gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją samorządowego kolegium odwoławczego, uznał Sąd, że "gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Odnotować także należy inne orzeczenia, jak wyrok NSA z dnia 22.07.1999 r. sygn. USA 974/99 (niepubl.), postanowienie z dnia 24.01.1997 r. sygn. ISA 802/95 (ONSA 1997/4/179), w których Sąd stwierdził, że "stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez Sąd sprawie był powołany do wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy, inna jest rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym''. W postanowieniu z dnia 18.07.2001 r. sygn. I SA 398/00 (niepubl.) stwierdził Sąd, że "Na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". W rozpoznawanej sprawie, w której jako organ I instancji decyzję wydał Kierownik Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O., Sąd podziela stanowiska zawarte w omawianych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które kategorycznie odmawiają gminie legitymacji do wniesienia skargi na decyzję, którą w I instancji wydawał organ tej gminy, a więc legitymacji do występowania w charakterze strony skarżącej przed sądem administracyjnym. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt FSK 1703/04). W związku z powyższymi wywodami, Sąd na podstawie cytowanych powyżej przepisów ustawy proceduralnej postanowił jak w sentencji.