III SA/Wr 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. S. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. działając na podstawie między innymi art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności na zalesianie – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczono, że [...] sierpnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010, wskazując areał 0,87 ha dla drzew iglastych i 1,06 ha dla drzew liściastych. W tabeli X. Oświadczenie o sposobie użytkowania działek przeznaczonych do zalesienia podał działkę rolną A, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,93 ha. W dniu 30 listopada 2010 r. skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia załączając zaświadczenie potwierdzające przez Nadleśnictwo B. wykonanie zalesienia działki zgodnie z planem zalesień. Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję, nr [...], na mocy której przyznał płatność z tytułu wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej, premii zalesieniowej. W dniach [...] marca 2013 r. gospodarstwo skarżącego zostało poddane kontroli na miejscu. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, iż powierzchnia stwierdzona zadeklarowanej do płatności działki rolnej A (1,93 ha) wynosi 1,47 ha. Wśród wykrytych nieprawidłowości stwierdzono, że beneficjent nie przedłożył faktur na zakup gatunku modrzewia, stwierdzono, iż działki nr [...] i [...] ogrodzone są dwumetrową siatką a ogrodzenie obejmuje zalesienie z 2006 i 2010 roku. Ponadto stwierdzono brak palików i niestosowanie repelentów. W dniu [...] maja 2013 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a następnie opisaną wyżej decyzją uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie na rok 2010 i orzekł o odmowie przyznania tej pomocy. Podstawą tego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że zadeklarowana powierzchnia ogólna zalesienia (1,93 ha) jest większa od powierzchni stwierdzonej wynoszącej 1,47 ha. Przedeklarowanie wyniosło 0,46 ha i odnosi się do zalesiania z roku 2006. Organ I instancji wskazał, że procentowe zawyżenie pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 31,29%. Mając na względzie przepis art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ odmówił przyznania płatności na zalesianie. Rozpatrując wniesione odwołanie organ drugiej instancji przywołał uregulowania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm. Zdaniem organu odwoławczego podjęte w pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe także z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zasadnicza nieprawidłowość spowodowana była tym, że stwierdzona przez kontrolerów powierzchnia zalesienia wyniosła 1,47 ha wobec powierzchni deklarowanej wynoszącej - 1,93 ha. Z pomiaru wyłączono obszar 0,46 ha jako teren niezalesiony oraz obszar porośnięty sadzonkami dużo większej starszej sosny (z 2006 roku). Organ zauważył, że wykonanie planu zalesiania powinno polegać na nasadzeniu drzew na całej powierzchni wskazanej we wniosku powierzchni. Tymczasem podczas kontroli stwierdzono, że część obszaru tj. areał 0,46 ha stanowiła teren niezalesiony i obszar z nasadzeniami dużo większej, starszej sosny. Powyższe nieprawidłowości zdaniem organu odwoławczego pozwalają przyjąć, że skarżący nie wykonał planu zalesienia. Weryfikacja wykonania zalesienia polega na ustaleniu zgodności między planem, a faktycznymi nasadzeniami, gdyż z istoty każda kontrola polega na porównaniu tych dwóch sytuacji. Organ przywołał art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011 Nr 25, poz. 8) stanowiącego, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Ponieważ ujawniona różnica w sytuacji strony skarżącej przekraczała 20% (stanowiąc 31,29%) – zasadne było w ocenie organu odwoławczego uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy i odmowa wsparcia. W złożonej skardze skarżący wniósł o powołanie biegłego geodety sądowego w celu dokonania ponownych pomiarów geodezyjnych dla spornej uprawy. Kwestionując prawidłowość przeprowadzonych pomiarów oraz sposób wyliczenia powierzchni zalesionej zarzucił, że na urządzenie kontrolne nie przedstawiono homologacji, a kontrola przeprowadzana była w trudnych warunkach atmosferycznych. Zgodnie z umową o zalesianie jednostkami kontrolującymi i nadzorującymi było Nadleśnictwo B. i Starostwo Powiatowe. W trakcie trzech kontroli i wizytacji nie stwierdzono rozbieżności z planem zalesiania. Do skargi załączono decyzję Starosty w Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie oceny udatności uprawy leśnej, dwie notatki zastępcy nadleśniczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. i asygnatę zakupu sadzonek. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w kontekście wymienionych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego, to jest w szczególności art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Organy administracji publicznej uznały, że w sprawie ujawniły się stwierdzone podczas kontroli na miejscu i mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie (tzn. w dniu [...]` grudnia 2010 r.). Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w jego rezultacie uchylenie wydanej uprzednio decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie było ujawnienie w trakcie kontroli na miejscu nowej okoliczności, że skarżący nie wykonał zalesienia na całej deklarowanej powierzchni gruntu, lecz jedynie na jego części. Organy ustaliły, że całość zadeklarowanego obszaru tj. 1,93 ha powinna zostać zalesiona przez rolnika jesienią 2010 roku, podczas gdy rolnik w rzeczywistości zalesił 1,47 ha. Ponieważ stwierdzona różnica stanowiła ponad 20 % w stosunku do deklarowanej - zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011 Nr 25, poz. 8) - uchylając decyzję ostateczną jednocześnie odmówiono przyznania płatności na zalesianie. Tego rodzaju ustalenia faktyczne budzą jednak wątpliwości zarówno przy lekturze uzasadnienia decyzji jak i nadesłanych akt administracyjnych. Motywując rozstrzygnięcie organ najpierw uznał – w ślad za stwierdzeniami kontrolujących inspektorów - że na zakwestionowanej powierzchni tejże działki, czyli na areale 0,46 ha - "znajdują się zbiorniki wodne i zalesienie z 2006 roku. "Następnie przytaczył, że "podczas kontroli stwierdzono, iż część obszaru tj. areał 0,46 ha stanowiła teren niezalesiony i obszar z nasadzeniami dużo większej, starszej sosny." Trzeba zauważyć, że ustalenia powierzchni wynikające z protokołu kontroli są ogólnikowe – podano wprawdzie zmierzony obwód, uwzględniono szerokość strefy buforowej oraz tolerancję pomiaru, jednak nie podano szczegółowo ile wynosi powierzchnia owych zbiorników wodnych i zupełnie brak jakichkolwiek ustaleń, porównań, odniesień, co do stanu i obszaru zalesienia wykonanego w roku 2006. Akta administracyjne nie zwierają żadnej dokumentacji dotyczącej faktu wykonania przez skarżącego zalesienia na 2006 rok. Tym samym już z tej racji opisane ustalenia faktyczne organu w kwestii rzeczywistego areału zalesienia wykonanego w roku 2010 nie poddają się kontroli Sądu. Nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto, że na części spornej działki usytuowane jest zalesienie z 2006 roku. Komentowanego twierdzenia organy nie poparły żadnym dowodem w aktach administracyjnych sprawy ani nie wypowiedziały się w tej kwestii w uzasadnieniu wydanych decyzji, ograniczając się do lakonicznej jedynie konstatacji. Na tle braku stanowiska organu w tej materii nasuwają się dalsze wątpliwości w zakresie prawidłowości dokonanych urządzeniem GPS pomiarów, gdy się je zestawi z innymi okolicznościami i dowodami w sprawie, a mianowicie - z wynikającą z przedstawionych faktur liczbą zakupionych przez skarżącego sadzonek a ilością sadzonek przewidzianą planem zalesienia na cały zadeklarowany obszar (1,93 ha). Nadto inspektor w części dotyczącej badania więźby sadzenia (rozstawu) zawarł w raporcie stwierdzenie o poinformowaniu rolnika o konieczności uzupełnienia sadzonek. Tymczasem wskazana uwaga osoby kontrolującej koresponduje z zarzutem skarżącego, formułowanym konsekwentnie od początku postępowania administracyjnego, że uzupełniał niektóre partie zalesionego areału z powodu naturalnie występujących ubytków po obumarłych sadzonkach. Zabiegi poprawek tego rodzaju są również przewidziane planem zalesiania (na str. 16) z istotnym zastrzeżeniem, że mogą być przeprowadzone w wieku 2-5 roku życia uprawy leśnej. Na stronie 21 planu, w opisie zabiegów pielęgnacyjnych, termin wykonania pierwszego zabiegu poprawek pielęgnacyjnych w drzewostanie głównym określono na rok 2012, do 30 kwietnia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że sam fakt wystąpienia w uprawie leśnej powierzchni naturalnych ubytków, które mogą być uzupełnione w późniejszym terminie zgodnie z planem zalesienia, nie stanowi powodu do zakwestionowania uprawy i wyłączenia tego obszaru z pomocy. Wszak jednym z wymogów udzielenia pomocy na zalesianie gruntów jest zobowiązanie się rolnika do pielęgnacji założonej uprawy leśnej - zgodnie z planem zalesienia, co obejmuje wszystkie jego warunki. Skarżący utrzymuje, że poczynił powtórne nasadzenie cztero i pięcioletnimi sadzonkami sosny, przecząc zatem tezie organu, że wyrośnięte sosny to zalesienie z roku 2006, a nie zaś uzupełniające zalesienie z roku 2010. Na poparcie swego twierdzenia skarżący przedłożył dowody, załączone do odwołania, w postaci dwóch notatek sporządzonych [...] kwietnia i [...] czerwca 2011 r. przez zastępcę nadleśniczego, w których mowa o wykonaniu nasadzeń uzupełniających materiałem 5-letnim sosny, na powierzchni 0,20 ha. Organy do tych twierdzeń skarżącego oraz wskazanych dowodów w ogóle się nie ustosunkowały, nie wiadomo więc dlaczego uznały je za niewiarygodne. Nie skonfrontowały na przykład przytoczonych oświadczeń z treścią faktur na zakup sadzonek, dokumentacją dotyczącą zalesienia za 2006 rok, nie dokonały oceny na jaki faktycznie wiek wskazuje wielkość drzewek "starszej sosny". Jakkolwiek organ pierwszej instancji wystąpił do nadleśnictwa o wyjaśnienie, w związku z wydaniem w dniu [...] listopada 2010 r. przez nadleśniczego zaświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, w tym na kwestionowanej części powierzchni, to jednak treść otrzymanego pisma z odpowiedzią (z [...] czerwca 2013 r.) wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu decyzji ale nie przeanalizował i nie ocenił. Godzi się zauważyć nadto, że w przedłożonej do skargi decyzji nr [...]Starosty Powiatowego z [...] grudnia 2013 roku wydano pozytywną ocenę udatności upraw leśnych na spornej działce nr [...] przyjmując, że uprawę założono w 2010 roku. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązki organu w tej materii wynikają również z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena taka - po myśli art. 107 § 3 k.p a. - winna zostać sformułowana w uzasadnieniu faktycznym decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepisy te pozostają w związku z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 11 k.p.a. nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej omówionych, Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia zacytowanych norm prawa w stopniu, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to rozstrzygnięć wydanych w pierwszej i drugiej instancji. Nie przeprowadzono bowiem oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, lecz w jej miejsce jedynie wskazano na dowód z przeprowadzonej kontroli, czyli na sporządzony z czynności kontrolnych raport, który - jak omówiono wyżej – nie zawiera kompletnych ustaleń faktycznych. Nie mógł więc być podstawą przyjęcia wynikających z tego dokumentu ustaleń jako prawidłowych, bez usunięcia opisanych wyżej wątpliwości oraz uzupełnienia materiału dowodowego, odniesienia się do wyjaśnień skarżącego oraz przedłożonych przez niego dowodów. Ocena materiału dowodowego nie może być jednostronna, ograniczona tylko do jednego lub kilku wybranych dowodów z całego ich katalogu, jaki został zebrany w toku konkretnego postępowania. Trzeba dokonać ich pełnej analizy, ocenić ich wiarygodność, moc dowodową, co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie brak tego rodzaju ocen i rozważań. W tej sytuacji, w ponownym postępowaniu rzeczą organów będzie usunięcie wskazanych uchybień proceduralnych oraz wyjaśnienie kwestii wielkości rzeczywiście wykonanego zalesienia dotyczącego roku 2010 poprzez ustalenie, czy i w jakim rozmiarze na terenie zgłoszonej do pomocy na zalesianie w roku 2010 działki o powierzchni 1,93 ha miało miejsce wykonanie uzupełniającego nasadzenia przez skarżącego, tudzież czy doszło do uprzedniego zalesienia części spornej działki w roku 2006 oraz na jakim areale, a także jaki obszar zajmują ewentualnie tereny mogące być uznane za niezalesione (zbiorniki wodne). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.