III SA/Wr 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Maciej Guziński(sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO" albo "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania G. J. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta S. skierował skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, w związku z uzyskaną informacją od Powiatowej Komisji Lekarskiej w S. o istnieniu schorzenia, które może być podstawą do skierowania na badania lekarskie, a decyzją z dnia [...] maja 2015 r. rozszerzył ich zakres na posiadane kat. A1,B1. Następnie w dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w S. z D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w W. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami kat. A1,A2,A,AM,B1,B,B+E,T i ustalające następny termin badania na dzień [...] kwietnia 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta S. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, w związku ze stwierdzeniem w orzeczeniu lekarskim przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wniósł żadnych wniosków dowodowych, nie złożył oświadczeń jak też nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania odwoławczego pełnomocniczka strony złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opisu EEG z dnia [...] października 2015 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2015 r. oraz płyty z badania EEG. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]) Starosta S., działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, dalej jako: "u.k.p."), cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1,B1, B z uwagi na przeciwwskazania zdrowotne stwierdzone orzeczeniem lekarskim z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium, kontrolowaną przez Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, przywołując ten sam przepis ustawy o kierujących pojazdami, na który powołał się również Starosta, organ wyższego stopnia twierdził, że wydając na tej podstawie prawnej decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ze względu na przeciwwskazania zdrowotne, organy są związane treścią orzeczenia lekarskiego. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ I instancji nie prowadzi zatem żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Organy orzekające w sprawie nie zajmują się oceną przesłanek, na podstawie których zostało wydane orzeczenie lekarskie, ale mają obowiązek uwzględnić jego treść. Dla wsparcia takiego stanowiska, SKO wskazało na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. (III SA/Kr 1589/14) oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2014 r. (II SA/Bd 1269/14). Odnosząc się do przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. dowodów, SKO stwierdziło, że na etapie postępowania administracyjnego, obejmującego postępowanie odwoławcze, nie mogą mieć znaczenia dla sprawy, albowiem Kolegium nie jest uprawnione do oceny stanu zdrowia skarżącego, w oparciu o przedstawione dowody, jak też nie jest uprawnione do badania zasadności wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, będącego podstawą wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Tym samym jako nieuzasadnione organ odwoławczy ocenił zarzuty naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zażądał uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty S. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji dotknięte było brakami uzasadniającymi jej uchyleniem, art. 76 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny dowodu w postaci zaświadczenia z dnia [...] października 2015 r.- opinii lekarza neurologa, co w konsekwencji prowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż w przypadku skarżącego zaistniały przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, podczas gdy z przedstawionej przez skarżącego dokumentacji medycznej wynika, iż pomimo wystąpienia u niego napadu o prawdopodobnej symptomatologii [...], na skutek terapii, od ponad pół roku nie występują u niego ataki ani żadne inne objawy, które mogłyby stanowić przeciwwskazanie do kierowania pojazdami. naruszenie ust. 5 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, poprzez jego zastosowanie i wskazanie terminu następnego badania lekarskiego za dwa lata, podczas gdy u skarżącego nie rozpoznano w kategoryczny sposób [...], lecz jedynie podejrzenie jej istnienia, a zatem termin następnego badania winien być określony na sześć miesięcy. naruszenie przepisu ust. 8 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie mimo wystąpienia u skarżącego pojedynczego nieprowokowanego napadu o prawdopodobnej symptomatologii [...] - i nie wskazanie, iż termin następnego badania lekarskiego winien wynieść sześć miesięcy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w toku postępowania odwoławczego zaprezentował dowody przeciwne orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r., w postaci opisu [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2015 r., wydanego przez dr neurolog A. W. Dokumenty te potwierdzają, że u skarżącego nie ma już napadów o prawdopodobnej symptomatologii [...], a tylko fakt występowania ataków mógłby uzasadniać ewentualną decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Z przedłożonych dokumentów wynika też, że skarżący nie musi w chwili obecnej zażywać leków, co także świadczy o zdecydowanej poprawie jego stanu zdrowia. Zauważono, że przepisy wykonawcze regulujące zasady prowadzenia badań sprawdzających istnienie lub brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nakazują lekarzom jedynie przeprowadzenie badania na obecność chorób układu nerwowego (w tym [...]), nie przewidują jednak, że już samo wystąpienie ataków [...] eliminuje daną osobę jako kierowcę. W przypadku [...] decydujące znaczenie ma występowanie ataków [...], ich częstotliwość i przebieg. Tym samym w ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie nie rozważyło, czy i w jakim stopniu badania przedstawione przez stronę w postępowaniu odwoławczym wykluczają uznanie za wiarygodne badań przeprowadzonych w właściwych w sprawie jednostkach orzeczniczych z zakresu medycyny pracy. Zdaniem skarżącego zawnioskowane przez niego dowody były kluczowe i przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, a także umożliwiłyby stronie obronę swojego uzasadnionego interesu. Ponadto zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2015 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałoby koniecznością ich uchylenia. Podkreślenia wymaga w szczególności, że organy obu instancji dokonały niewadliwej subsumcji stanu faktycznego, prawidłowo interpretując przepisy, które w sprawie trzeba było zastosować, uwzględniając przy tym specyfikę przyjętych tam rozwiązań normatywnych. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Dosłowne brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanej na jego podstawie. Jest to mianowicie – jak to trafnie podkreśliło zresztą Kolegium, za utrwalonym już w tym zakresie stanowiskiem judykatury – rozstrzygnięcie o charakterze związanym. Oznacza to, że starosta, dysponujący orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego (nie dysponuje w żadnym zakresie uznaniem administracyjnym); jest wprost zobligowany do wydania decyzji cofającej posiadane przez tą osobę uprawnienie do kierowania pojazdem. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste; chodzi o wyeliminowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jakie potencjalnie choćby tylko stwarza kierowca, u którego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wskazać należy, że tryb badania kierowcy i wydawania orzeczeń, o których mowa, jest dalece sformalizowany. Zagadnienia te są szczegółowo regulowane przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U z 2014 r., poz. 949) – dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie mi.in. układu nerwowego, w tym [...]. Szczegółowe warunki tego badania określa załącznik nr 5 do rozporządzenia (§ 5 pkt 4 rozporządzenia). Stosownie zaś do § 10 ust. 1 rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, którego wzór określają odpowiednio załączniki nr 7 i 8 do rozporządzenia. Należy także podnieść, że osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (art. 79 ust. 4 zd. 1 u.k.p.). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Na gruncie kontrolowanej sprawy, jak ustalił organ administracji publicznej, na skutek przeprowadzonych – w konsekwencji uprzedniego skierowania - badań lekarskich stwierdzono u skarżącego - w orzeczeniu lekarskim wydanym przez uprawnionego lekarza z Oddziału Wałbrzyskiego D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] - istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2 oraz AM, B1, B, BE, T. Orzeczenie to nie zostało przez skarżącego zakwestionowane przez złożenie w przypisanym trybie wniosku o ponowne przeprowadzenie badania, zatem przysługuje mu przymiot ostateczności. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne Starosta zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. Prawidłowe jest wobec tego stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a orzeczenia te nie podlegają jego ocenie co do zasadności ich wydania. Podkreślić należy, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje a wydane przez nich orzeczenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06 wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 471/13 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 911/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako taki dowód korzysta z domniemania autentyczności i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 547/10, z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 973/08, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06, z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść należy, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Jakkolwiek możliwe jest, jak wskazano wyżej, przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym przeciwko treści dokumentu urzędowego zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., lecz do obalenia mocy tego dowodu przez stronę skarżącą nie doszło. Nie wystąpiły bowiem w sprawie żadne podstawy natury faktycznej bądź prawnej do skutecznego zakwestionowania przez skarżącego rodzaju badań lekarskich, jakim został poddany przez uprawnionych lekarzy oraz podważania wydanych orzeczeń. W tej sytuacji rozpoznający sprawę Starosta S. związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami i w kompetencjach tego organu nie mogło być dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego. Jak wynika z akt sprawy do czasu wydania zaskarżonej w I instancji decyzji skarżący nie wniósł żadnych wniosków dowodowych, nie złożył oświadczeń jak też nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, trafna była argumentacja organu II instancji, że na etapie postępowania odwoławczego, przedłożona przez skarżącego dokumentacja medyczna nie może mieć znaczenia dla sprawy, albowiem z przedstawionych wcześniej powodów Kolegium nie posiadało uprawnienia do oceny stanu zdrowia skarżącego, w oparciu o przedstawione dowody, jak też nie było uprawnione do badania zasadności wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, będącego podstawą wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż – wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w skardze – w sprawie, której przedmiotem było cofnięcie skarżącemu posiadanego przez niego uprawnienia do kierowania pojazdami (jedynie ta sprawa podlegała weryfikacji przez Sąd w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego), organy nie dopuściły się uchybień. Przeciwnie, zaskarżona decyzja odpowiada w pełni prawu, dlatego też Sąd był zobligowany skargę oddalić, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Przypomnieć na koniec wypada, że niniejszy wyrok, ani poprzedzające go decyzje, nie zamykają skarżącemu definitywnie drogi do odzyskania uprawnień, czego jednak podstawowym warunkiem jest uzyskanie orzeczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (w trybie art. 75 ust. 1 pkt 3 u.k.p.). Sama uprawniona jednostka orzecznicza określiła zresztą termin następnego badania na dzień [...] kwietnia 2017 r. Ewentualnie w ramach takich badań strona powinna starać się wykorzystać posiadaną, nową dokumentację, dowodząc na jej podstawie, że nie cierpi na schorzenie, które legło u podstaw wydania pierwotnych orzeczeń, dla niego niekorzystnych.