III SA/Wr 223/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we W. na decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wycofania ze strony internetowej informacji o leczniczych właściwościach grzyba G. L. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącej spółki 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. nakazał spółce A. z siedzibą we Wrocławiu wycofanie ze strony internetowej www.[...].pl informacje o leczniczych właściwościach grzyba Ganoderma Lucidum, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył informacje widniejące na wymienionej stronie internetowej, uznając, że zamieszczanie takich informacji, odnoszących się do czterech specyfików (G. L.– wyciąg olejowy z zarodników; G. L.– rozłupane i sproszkowane zarodniki; G. L.– grzyb i zarodniki; G. L. – sproszkowany grzyb), które są suplementami diety, narusza szereg przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., w decyzji z dnia [...]r., Nr [...] – wydanej po rozpatrzeniu odwołania spółki – uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wywód prawny organu odwoławczego, który miałby przemawiać za takim rozstrzygnięciem został pomieszczony na s. 3 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem organu drugiej instancji, nie został zakończony przez Głównego Inspektora Sanitarnego proces notyfikacji produktu o nazwie G. L. – wyciąg olejowy z zarodników. Zarzucono w związku z tym, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, bowiem ograniczył je do potwierdzenia, iż wszystkie wymienione wcześniej specyfiki są suplementami diety, mimo że postępowanie w tej sprawie w Głównym Inspektoracie Sanitarnym nie zostało zakończone. W drugiej części swojego wywodu Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że powyższe produkty powinny spełniać szczegółowe wymagania odnośnie jakości zdrowotnej i oznakowania, w tym również wymagania odnośnie otoczenia, w jakim są prezentowane. Wymogi te zostały sprecyzowane w ustawie z 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003 r., Nr 27, poz. 236), w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie znakowania środków spożywczych i dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1856 ze zm.) oraz w art. 17 i 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady. Na kanwie przywołanych regulacji prawnych organ odwoławczy wywodził, że produktom, które są wprowadzane do obrotu jako środki spożywcze, nie można przypisywać właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości. Fizjologicznie aktywnym składnikiem preparatów wprowadzanych do obrotu przez stronę jest wyłącznie grzyb Ganoderma Lucidum. Zatem prezentacja na stronie internetowej tych środków spożywczych w otoczeniu publikacji informujących o właściwościach leczniczych grzyba (wykorzystywany jest między innymi w profilaktyce i leczeniu chorób nowotworowych, schorzeń wątroby, chorób naczyniowych), sugeruje, że produkty te posiadają właściwości lecznicze, co jest sprzeczne z przepisami art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 (nie sprecyzowano o jaki akt prawny chodzi). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że niewystarczające jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. Tymczasem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. W ostatnim fragmencie skargi spółka wywodziła, że – wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji – postępowanie notyfikacyjne zostało zakończone w odniesieniu do wszystkich czterech specyfików, w tym także w stosunku do produktu o nazwie G. L.– wyciąg olejowy z zarodników. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Z cytowanego uregulowania wynika jednoznacznie, że decyzja kasacyjna może być wydana jedynie dwóch sytuacjach: 1) rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, lub 2) rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (podkreślenia Sądu). Pierwszy przypadek będzie miał miejsce wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Dokonując natomiast oceny, czy zachodzi druga sytuacja, organ odwoławczy musi mieć na uwadze postanowienie art. 136 k.p.a., przepisu, który dopuszcza przecież przeprowadzenie przez ten organ własnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (lub zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji). W rozpoznawanym wypadku Wojewódzki Inspektor Sanitarny zarzucił organowi pierwszej instancji – bardzo ogólnikowo – że ten "nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, bowiem ograniczył się do potwierdzenia, iż przedmiotowe produkty są suplementami diety, mimo że postępowanie w tej sprawie w Głównym Inspektoracie Sanitarnym nie zostało zakończone". Z nieco wcześniejszej uwagi zawartej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do WSA wynika zaś, iż nie został zakończony jedynie proces notyfikacji jednego z czterech spornych specyfików, mianowicie produktu o nazwie Ganoderma Lucidum – wyciąg olejowy z zarodników. Z tego, że organ odwoławczy nie sformułował innych zarzutów pod adresem orzeczenia, które wyeliminował z obrotu prawnego decyzją skarżoną przez stronę do WSA, należy wnosić, iż wyłączną przyczynę wydania decyzji kasacyjnej było nieuwzględnienie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego faktu niezakończenia procesu notyfikacyjnego, w odniesieniu do tego ostatnio wymienionego towaru. Stwierdzenie o "nienależytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego" przez organ pierwszej instancji zdaje się z kolei sugerować, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny dopatrzył się istnienia drugiej z podstaw umożliwiających wydanie decyzji kasacyjnej, wymienionych w art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. Takiego stanowiska nie można podzielić (nawet przy pominięciu faktu, że stanowisko to nie zostało w istocie jednoznacznie wyrażone przez organ odwoławczy, co znakomicie utrudnia kontrolę Sądu; już ta ostatnia okoliczność stanowić więc mogła wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji), z następujących powodów. Samo tylko nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji faktu niezakończenia procesu notyfikacyjnego w odniesieniu do jednego tylko z czterech spornych specyfików nie może być absolutnie utożsamiane z potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) w znacznej części, w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji chodzi bowiem co najwyżej o wydanie orzeczenia bez wyjaśnienia jednej tylko okoliczności, tzn. bez przesądzenia, czy wspomniane postępowanie notyfikacyjne przed GIS rzeczywiście się zakończyło. Weryfikacja tej spornej (skarżąca spółka twierdzi, że postępowanie notyfikacyjne zostało zakończone w całości) okoliczności pozostawała zaś niewątpliwie w gestii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, skoro mógł on uzupełnić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a., występując do GIS ze stosownym pytaniem w tej materii. Jeżeli natomiast organ odwoławczy przyjął za pewne, że wspomniane postępowanie notyfikacyjne nie zostało jednak zakończone, w istocie nie było potrzebne prowadzenie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co z kolei wykluczało możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji należało po prostu dokonać merytorycznej oceny zasadności wydania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego nakazu wycofania przez spółkę ze strony internetowej informacji o leczniczych właściwościach grzyba Ganoderma Lucidum. Efekty takiej oceny mogły być różne. Gdyby fakt niezakończenia postępowania notyfikacyjnego względem jednego ze specyfików czynił w ogóle przedwczesnym – co zdaje się przyjmować organ odwoławczy – wydanie takiego nakazu w odniesieniu do wszystkich czterech produktów, należało rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wypadku uznania przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nakazu za co prawda uzasadniony, ale wyłącznie wobec tych specyfików, co do których postępowanie notyfikacyjne zakończono, w rachubę wchodziła z kolei stosowna modyfikacja pierwszoinstancyjnego orzeczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta sama podstawa normatywna mogła być wreszcie wykorzystana wtedy, gdy organ odwoławczy uznałby wprowadzenie ocenianego nakazu za w ogóle niedopuszczalne (takiej ocenie zdaje się jednak przeczyć argumentacja pomieszczona w trzech ostatnich akapitach na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Reasumując należy stwierdzić, iż wydanie – w przedstawionych realiach rozpoznawanej sprawy – decyzji kasacyjnej nastąpiło z ewidentnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a to wobec braku podstaw normatywnych wskazanych w tym przepisie. Ponieważ naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodzą rozważania zawarte w poprzednim akapicie niniejszego uzasadnienia, zaskarżoną decyzję należało uchylić, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie o kosztach (pkt II wyroku) znajduje natomiast oparcie w art. 200 tej samej ustawy.