III SA/Wr 223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]. S. K., decyzją z dnia [...]. Nr [...], powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za okres listopad 2004 r. - luty 2009 r., w łącznej kwocie [...], w tym z tytułu: składek w kwocie [...] odsetek na [...]. w kwocie [...], kosztów upomnienia w kwocie [...]; ubezpieczenia zdrowotnego za okres luty 2005 r. - luty 2009 r. w łącznej kwocie [...], w tym z tytułu: składek w kwocie [...] odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł; na Fundusz Pracy za okres listopad 2004 r. - luty 2009 r. w łącznej kwocie [...], w tym z tytułu: składek w kwocie [...]; odsetek na 14 maja 2009 r. w kwocie [...]. Z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek za okres od marca 2009 r. do września 2009 r. organ w tej części postępowanie umorzył. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wszczętego wnioskiem strony, do którego dołączono pismo rodziców, kopie: karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...]. i [...]. oraz informacji dla lekarza z Kliniki Okulistyki. Organ uzyskał z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców informację, że strona jest właścicielem samochodu osobowego [...]. Organ otrzymał od Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. informację, że strona nie figuruje w rejestrach gruntów miasta W. jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, natomiast od Powiatowego Urzędu Pracy we W. informację, że strona nie figuruje w ewidencji zarejestrowanych bezrobotnych. W dniu [..] strona złożyła w ZUS pisemną informację o jej sytuacji z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym, o sytuacji materialnej, wyjaśnienie rodziców strony do tych oświadczeń strony, oświadczenie przedsiębiorcy wnoszącego o udzielenie pomocy publicznej, kopie: podatkowej księgi przychodów i rozchodów za okres styczeń 2009 r. - marzec 2009 r., protokołu - ugody z dnia [...]., zaświadczenia o zawieszeniu działalności gospodarczej, dokumentacji medycznej, potwierdzenia salda rachunku z dnia [...]. W dniu [...]. skarżący dołączył do akt sprawy kopie: dowodu rejestracyjnego, decyzji w sprawie nadania NIP, zaświadczenia o numerze REGON, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, podatkowej księgi przychodów i rozchodów za okres styczeń 2009 r. - sierpień 2009 r., zeznań o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty), PIT-36L za lata 2004 - 2007 przedłożone do wniosku z dnia [...].; wniosku z dnia [...]., wydanych w tej sprawie decyzji i wyroku WSA we Wrocławiu. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona dołączyła kopie: decyzji Powiatowego Urzędu Pracy we W. o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...]. bez prawa do zasiłku, zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]. oraz decyzji o likwidacji działalności gospodarczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podtrzymała uzasadnienie umorzenia zaległych należności zawarte w pismach z dnia 14 maja oraz 15 czerwca 2009 r., czyli trudną sytuację ekonomiczną powstałą w wyniku przewlekłej choroby, która była też podstawową przyczyną zaprzestania płacenia składek na ubezpieczenia. Strona podniosła, że od 2004 r. każdy przychód przeznacza utrzymanie, opłacanie alimentów oraz opłatę odsetek od kredytu bankowego; podkreśliła, że ZUS nie może od niej wymagać zaciągania długów na spłatę należności z tytułu składek na ubezpieczenia, a samochód osobowy jest wszystkim, co strona posiada i ZUS byłby bezlitosny, gdyby go stronie odebrał. Na wezwanie organu strona przedłożyła opinię banku o spłacaniu kredytu oraz poświadczenie płacenia przez stronę alimentów. Nie przedłożyła dokumentacji o niezdolności do podjęcia pracy z uwagi na to, że w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności rozpatrywanie wniosku o stopniu niepełnosprawności trwa od miesiąca do dwóch. Strona podkreśliła, że głównym uzasadnieniem wniosku nie jest aktualny stan zdrowia, lecz z lat 2004 – 2009. W dniu [...] strona dołączyła do akt sprawy kopię zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego przez Niepubliczny ZOZ dnia [...] dla potrzeb Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że strona wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Powiatowy Urząd Pracy we W. poinformował, że od dnia [...] strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz że nie odnotowano wizyt strony u pośrednika pracy w celu zapoznania się z aktualnymi ofertami pracy. Urząd Skarbowy [...] poinformował, że za 2007 r. strona złożyła zeznanie podatkowe, w którym wykazała dochód w wysokości [...], a w zeznaniu podatkowym za 2008 r. wykazała stratę w wysokości [...] Organ stwierdził, że z ustaleń faktycznych wynika, że strona prowadziła działalność gospodarczą w oparciu o wpis z dnia [...] Z dniem [...] skarżący zlikwidował działalność. Zadłużenie wobec ZUS powstało wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek. Łączna kwota zaległości wraz z odsetkami za zwłokę wynosi [...]. Zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia [...] strona prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie, obecnie nie osiąga dochodów, a w utrzymaniu pomagają stronie rodzice. Przeciętne miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym strony wynoszą [...] (na żywność [...] alimenty na córkę [...] na spłatę odsetek od kredytu odnawialnego [...] Od [...] prowadzona jest wobec strony egzekucja przez Urząd Skarbowy [...] Organ oceniając materiał dowodowy sprawy uznał za wiarygodne dokumenty przedłożone przez stronę. Odnosząc się do rozstrzygnięcia merytorycznego (punkt 1 decyzji I instancji) organ stwierdził, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych ZUS zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki upoważniające do umorzenia należności. Zakład może na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzyć należności z tytułu składek (według art. 24 ust. 2 za należności z tytułu składek uznaje się składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę) jedynie w sytuacji ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te zostały przez ustawodawcę taksatywnie określone przepisami art. 28 ust. 3 ustawy. Według tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustosunkowując się do tych przesłanek organ stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania przesłanka z punktu 1. Z akt sprawy nie wynika, aby wobec strony prowadzono postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne. Wobec tego organ uznał, że nie zachodzi także przesłanka wymieniona w punkcie 2 i 4. Co do przesłanki określonej w punkcie 3, organ podkreślił, że strona nie prowadzi już działalności gospodarczej. Strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], z którego postępowanie egzekucyjne może pozwolić na uregulowanie części zobowiązań. Także z uwagi na to przesłanka z punktu 3 nie ma zastosowania. W przypadku analizowania tej przesłanki organ zobowiązany jest zbadać, czy istnieje prawna możliwość wyegzekwowania należności. W sytuacji strony nie będzie miała także zastosowania przesłanka z punktu 4a. Z dokonanego rozliczenia wynika bowiem, że zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1543), wysokość kosztów upomnienia wynosi czterokrotną wartość opłaty dodatkowej pobieranej przez "Pocztę Polską" za polecenie przesyłki listowej. Aktualnie wysokość kosztów upomnienia wynosi więc 8,80 zł. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w punkcie 5, organ zaznaczył, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Strona posiada ruchomość w postaci samochodu osobowego marki [...]. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że w stosunku do strony powyższa przesłanka nie zachodzi. Przy braku przesłanki umorzenia określonej w punkcie 5, ZUS obowiązany jest zbadać stan majątkowy zobowiązanego w stosunku do możliwości przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego. Uwzględniając to organ stwierdził, że w jego ocenie do strony nie ma zastosowania przesłanka określona w punkcie 6. Stwierdzono już bowiem, strona jest właścicielem samochodu, z którego można wyegzekwować część zadłużenia. Organ stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o ten przepis określono w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365). Według tego przepisu ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, szczególnie w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] poinformowano stronę, że w przypadku zastosowania tych przesłanek umorzenia zaległości ciężar ich udowodnienia spoczywa na dłużniku. W sytuacji strony zachodzi przesłanka określona w punkcie 1. Strona nie osiąga żadnych dochodów, a w utrzymaniu pomagają jej rodzice. Od [...] strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Stąd organ uznał, że przesłanka ta ma zastosowanie. Z materiału sprawy wynika, że w stosunku do strony nie ma zastosowania przesłanka określona w punkcie 2. Ma natomiast zastosowanie przesłanka określona w punkcie 3. Strona przedłożyła bowiem zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Z zaświadczenia wynika, że strona wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 punkt 1, 2, 3, 4, 4a , 5, 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zachodzą natomiast przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia. Organ stwierdził, że przepisy stanowiące podstawę umarzania należności wyposażyły ZUS w uznanie administracyjne, co wynika ze zwrotu "mogą być umorzone". Zakres tego uznania jest określony ustawowo. Obejmuje zakres od odmowy umorzenia w całości do umorzenia w całości lub części. Według organu oznacza to, że ZUS może, po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego, udzielić ulgi w postaci umorzenia. Nie ma jednak takiego obowiązku. Decyzja wydana na podstawie art. 28 jest podjęta w trybie "pełnego" uznania administracyjnego. Nawet ustalenie przez organ, iż istnieją przyczyny uzasadniające umorzenie zaległości, stanowiące konieczną przesłankę dla rozważenia możliwości umorzenia, nie zobowiązują organu do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, będących należnościami publicznoprawnymi, ZUS zobligowany jest do szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 2171/06), według którego nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. ZUS może więc, ale nie musi pozytywnie załatwić wniosku o umorzenie należności. Według organu ważne jest, że to stanowisko jest zgodne z ukształtowaną doktryną oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i gdy nie miały one miejsca. Organ stwierdził, że skutkiem umorzenia zaległości jest utrata dochodów budżetu Państwa oraz ostateczna rezygnacja z tej należności. Podkreślenia wymaga więc, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy. Zasadą jest bowiem płacenie składek na wszystkie ubezpieczenia w terminach i w trybie ustawowo przewidzianym. Rezygnacja przez ZUS z dochodzenia wykonania obowiązku musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy te są zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących według art. 87 Konstytucji (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przyjmuje zasadę równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny czy rodzinny. Zgodnie z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy, zasada ta dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenia społeczne. Istotną cechą ubezpieczenia społecznego jest jego powszechność. Rodzi ona skutek w postaci obowiązku podlegania ubezpieczeniom, a w rezultacie opłacania składek. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej zasady. Organ przytoczył tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., w którym wskazano, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Umorzenie składek stanowi natomiast wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego w sprawie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że w sytuacji strony zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Strona nie ma jednak orzeczonej niezdolności do pracy, posiada samochód osobowy [...], z którego można wyegzekwować część należności, a wobec strony jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zgodnie z informacją uzyskaną z PUP, strona nie stawia się u pośrednika pracy w celu zapoznania się z aktualnymi ofertami pracy. Wskazuje to na niewykorzystywanie przez nią wszystkich możliwości poszukiwania zatrudnienia. Mimo braku dochodów strona spłaca odsetki od kredytu odnawialnego. Organ przytoczył wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r. (sygn. I SA/Lu 541/97), zgodnie z którym zadłużenie na rzecz banków nie może być realizowane przez zobowiązanego kosztem jego zadłużenia wobec Skarbu Państwa, gdyż jest to niesłuszne i niezgodne z prawem. Co do argumentu, że samochód jest wszystkim, co strona posiada i byłoby bezlitosne ze strony ZUS, gdyby go stronie odebrał, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a pośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku strony aktualnie jedynym składnikiem majątkowym jest ów samochód. ZUS jest zobligowany do wszczęcia postępowania umożliwiającego zaspokojenie należności. Biorąc powyższe pod uwagę, korzystając z przyznanego przez ustawę uznania administracyjnego w ramach rozstrzygania spraw z zakresu umorzenia należności, kierując się specyficznym charakterem składek na ubezpieczenia społeczne stanowiących należności budżetowe, organ utrzymał w mocy decyzję I instancji w kwestii rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia, a także w kwestii rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2, umarzającą postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek za okres marzec 2009 r. - wrzesień 2009 r., gdyż za okres marzec 2009 r. – lipiec 2009 r. strona nie posiada zaległości z tytułu składek ze względu na zawieszenie działalności gospodarczej; okresu sierpień 2009 r. – wrzesień 2009 r. nie można było natomiast objąć rozstrzygnięciem ze względu na to, że na dzień wpływu uzupełnienia wniosku o umorzenie, czyli 13 sierpnia 2009 r., składki za ten okres nie były wymagalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. K. wniósł o uchylenie decyzji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji. Stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 5, a także w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podkreślił, że przyczyną powstania zaległości była jego choroba, która zaczęła się na początku kwietnia 2004 r. Przedstawił objawy oraz historię tej choroby oraz uciążliwą terapię, uniemożliwiające mu normalne funkcjonowanie i dokonywanie racjonalnych wyborów życiowych, także w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Opisał swą trudną sytuację ekonomiczną, niekwestionowaną przez organy orzekające. Stwierdził, że pomagają mu finansowo jego starzy i schorowani rodzice, wobec których jego dług przekracza już kwotę 50 tys. zł. Podkreślił, że o całkowitej nieściągalności jego zobowiązań określonej w dyspozycji art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 o systemie ubezpieczeń społecznych, świadczy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] o umorzeniu w całości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] z uwagi na brak majątku, z którego można przeprowadzić egzekucję. Skarżący powołał się także na zachodzące w jego sytuacji przesłanki umorzenia należności, wynikające z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., których istnienie uznał także organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowo administracyjne oraz na literaturę przedmiotu. Wynika z tego, że decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne. W szczególności decyzje negatywne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. Skarżący zakwestionował prawdziwość informacji, że od dnia [...] kiedy zarejestrował się jako bezrobotny, do [...] nie zapoznawał się w PUP z aktualnymi ofertami pracy. Brał bowiem udział w dwóch spotkaniach, dnia [...]. oraz dnia [...] wyznaczonych przez PUP. Oferty pracy są wywieszone w PUP. Nie ma zatem potrzeby kontaktu z urzędem, aby się z nimi zapoznać. Skarżący zakwestionował także przyjętą przez organ jego stratę finansową za 2008 r. w kwocie [...]. Wynosiła ona bowiem [...] Powołując się na obowiązujące prawo oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący zarzucił organowi, że swym postępowaniem naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Skarżący pokładał bowiem nadzieję w pomocy od organu państwa i jej nie otrzymał. Z zaświadczenia lekarskiego z [...] wynika, że skarżący wymaga opieki ze strony drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Mimo to organ nie wydał decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego. Skarżący podkreślił, że realizuje swe zobowiązania finansowe dzięki pomocy rodziców, u których jest zadłużony. Ponownie podkreślił, że samochód jest jego jedynym mieniem, z którym wiąże go "wielka wartość uczuciowo – symboliczna", gdyż przypomina mu lepsze czasy, gdy jego firma funkcjonowała dobrze. Z uwagi na to dotychczas go nie sprzedał. Poza tym mając samochód jest łatwiej znaleźć pracę. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja nie została należycie uzasadniona, czym jego zdaniem organ naruszył art. 107 k.p.a. W konkluzji skarżący podkreślił swój zły stan zdrowia, będący przyczyną powstania zaległości wobec ZUS i osłabiającym jego szanse na rynku pracy. W związku z tym wniósł o uwzględnienie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] skarżący odniósł się do odpowiedzi organu na skargę. Ponownie podkreślił swój zły stan zdrowia. Stwierdził, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie budzi żadnych wątpliwości. Zwrot "w szczególności" oznacza, że ZUS może umorzyć zaległość także w sytuacjach nieuregulowanych w pkt 1 – 3, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skarżący powołał się ponownie na swą trudną sytuację majątkową, z której wynika nieściągalność zobowiązania. Stwierdził, że już wystąpienie jednej z przesłanek jest wystarczające do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległości składkowych, które mieści się w sferze ważnego interesu skarżącego. Mimo wystąpienia u skarżącego większej liczby przesłanek, organ nie wydał decyzji korzystnej dla skarżącego, co skarżący ocenił jako zachowanie bezwzględnie egoistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tym samym sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie. Wobec tego nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek na z tytułu: ubezpieczenia społecznego za okres listopad 2004 r. - luty 2009 r., w łącznej kwocie [...] ubezpieczenia zdrowotnego za okres luty 2005 r. - luty 2009 r. w łącznej kwocie [...] w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust.1-3 oraz 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11. poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a mianowicie, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wtedy stwarza to organowi podejmującemu rozstrzygnięcie tylko możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje organowi, który stwierdzając całkowitą nieściągalność składek, zachodzącą w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest natomiast w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Tak jest w przypadku skarżącego. Wykazał to organ na podstawie analizy sytuacji skarżącego, który wprawdzie nie jest zatrudniony, ale osiąga dochody powyżej ustawowego minimum socjalnego z pomocy finansowej udzielanej mu przez rodziców. Skarżący posiada także samochód osobowy. Kwota uzyskana z jego sprzedaży może choć w części pokryć zobowiązania skarżącego wobec ZUS. Sąd nie podziela poglądu skarżącego o jego wyjątkowej więzi o charakterze uczuciowym z tym samochodem, niedopuszczającej objęcie go egzekucją. Także ewentualna niesprawność techniczna samochodu nie może stanowić przeszkody w tym przedmiocie. Artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ale wyłącznie wobec ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Skarżący należy do tej kategorii. Należności te mogą być zatem w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Niesporne w sprawie jest, że sytuacja skarżącego wyczerpuje dyspozycję norm, zawartych w § 3 ust. 1 oraz 3 tego rozporządzenia, które mogą stanowić przesłankę wnioskowanego umorzenia zaległości skarżącego. Chodzi o sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także przewlekłą chorobę zobowiązanego, pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ trafnie nie dopatrzył się wystąpienia w sytuacji skarżącego innych okoliczności, które pozwalałyby na dokonanie wnioskowanego umorzenia. Mimo wystąpienia wskazanych okoliczności organ nie umorzył jednak dochodzonej kwoty zaległości wobec ZUS. Organ skorzystał bowiem z przyznanej mu przez ustawę możliwości rozstrzygnięcia sprawy w trybie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola sądowa legalności decyzji uznaniowych jest więc ograniczona w tym sensie, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia też wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, według zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji organów. Sąd nie jest zatem właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne nie oznacza pełnej swobody decyzyjnej organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) podkreślił, że uznanie administracyjne jest ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd ocenia więc, czy postępowanie administracyjne prowadzono niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia ocena dowodów nie jest dowolna. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy orzekające prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą dłużniczce umorzenia należności z tytułu składek. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a. z uwagi na jej nienależyte uzasadnienie. W ocenie Sądu wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego. Organ uwzględnił bowiem jego stan zdrowia, sytuację ekonomiczną oraz rodzinną. Organ trafnie przyjął, że stan zdrowia skarżącego może ulec poprawie, podkreślając, że skarżący nie ma orzeczenia określającego jego niepełnosprawność. Nie przesądza o tym opinia lekarska z dnia [...]. Została ona bowiem sporządzona jako materiał w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w tym przedmiocie. Organ trafnie stwierdził, że skarżący wprawdzie aktualnie nie osiąga dochodów z zarobków, ale ten stan może ulec zmianie, a ponadto skarżący korzysta z pomocy rzeczowej (mieszka u siostry) oraz finansowej (korzysta ze wsparcia pieniężnego rodziców) rodziny. Gdyby zatem skarżący osiągnął jakieś dochody z działalności zarobkowej, mógłby je przeznaczyć na spłatę zobowiązań wobec ZUS. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem. Znalazło to odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ nie kwestionował w szczególności ciężkiej sytuacji skarżącego z podanych przez niego przyczyn. Sąd stwierdza, że nie można przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organ. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. W przeciwieństwie do umorzenia postępowania egzekucyjnego, na które powołuje się skarżący, umorzenie należności wobec ZUS, jak trafnie podkreślił organ, ma charakter definitywny i pozbawia ZUS możliwości jej dochodzenia. Sąd podkreśla, że umorzenie to nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stąd nie mogło to być objęte postępowaniem tego organu ani przedmiotem rozważań Sądu, który bada legalność zaskarżonej decyzji według stanu na dzień jej wydania. Podjęta decyzja mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wbrew zarzutowi skargi, organ zachował proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, których organ nie naruszył niniejszej sprawie. Sąd podkreśla, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.