III SA/Wr 228/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 13 maja 2025 r., nr 2081/VII/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; III. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 maja 2025 r. (nr 2081/VII/25) Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD, Zarząd, organ) nie uwzględnił protestu S. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) od negatywnej oceny merytorycznej projektu nr [...] pn. [...] (dalej: projekt). Jako podstawę prawną ZWD wskazał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 566 z późn. zm.) oraz art. 72 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 66 pkt 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. (nr [...]) Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego projekt został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie następujących kryteriów merytorycznych zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący FEDS 2021-2027, właściwych dla naboru nr [...], tj.: kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków", kryterium merytorycznego nr 4 "Struktura organizacyjna/ potencjał administracyjny/ instytucjonalny", kryterium merytorycznego (specyficznego) nr 12 "Merytoryka agendy badawczej". W proteście skarżący wskazał, że nie zgadza się z oceną kryteriów nr 3, nr 4 i nr 12 oraz uzasadnił swoje stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ZWD podał, że w ramach kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków" weryfikacji podlega czy wszystkie wydatki kwalifikowalne planowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów oraz czy proponowana wysokość tych wydatków jest adekwatna do wdrożenia zaplanowanych działań. Odnośnie zasadności wydatków należy sprawdzić, czy charakter planowanych wydatków w uzasadniony sposób odpowiada celom projektu oraz czy wydatki są niezbędne i związane wyłącznie z realizacją działań uznanych za kwalifikowalne w projekcie. Należy w szczególności przeanalizować, czy poniesienie wydatków jest optymalne pod względem technicznym, ekonomicznym i funkcjonalnym i w bezpośrednim stopniu dąży do realizacji podstawowych celów projektu, znajdując jednocześnie adekwatne odzwierciedlenie we wskaźnikach produktu i/lub rezultatu. Natomiast w zakresie adekwatności wydatków należy ocenić racjonalność wydatków, tj. czy wysokość poszczególnych wydatków została prawidłowo i rzetelnie oszacowana (tj. czy wydatki nie zostały zawyżone). Adekwatność wydatków oznacza, że wysokość zaproponowanej ceny ma odzwierciedlenie w efektach, jakie przyniesie projekt, a cel, który ma być osiągnięty za pomocą danego wydatku, jest optymalnie pod względem kosztowym zaplanowany. Analiza adekwatności wydatków odpowiadać ma na takie zagadnienia jak to, czy cel jest racjonalnie zaplanowany (tj. czy nakłady nie są wyższe od potencjalnych efektów) oraz czy cel może być osiągnięty z nakładów o niższej wysokości bądź węższym zakresie rzeczowym. Podczas oceny wykorzystywane będą m.in. kosztorysy (np. budowlane/zestawienie kupowanego sprzętu/wyposażenia załączane do wniosku o dofinansowanie). ZWD wskazał, że Wnioskodawca w proteście odniósł się do kwestionowanej przez obu Oceniających zasadności ponoszenia wydatków na najem lokalu o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na [...] z uwagi na fakt, iż Wnioskodawca, będący [...], posiada infrastrukturę [...] z własną linią produkcyjną w Polsce, [...]. Działalność gospodarczą prowadzi pod wskazanym adresem wspólnym w grupie kapitałowej na podstawie powiązań kapitałowych, osobowych, organizacyjnych i funkcjonalnych z podmiotami gospodarczymi jako A. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ KRS [...] NIP [...] oraz podmiotem gospodarczym zewnętrznym identyfikowanym jako T. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ KRS [...] NIP [...], który w tożsamej lokalizacji w S. uruchomił produkcję [...]. [...] Wnioskodawca pozostaje w posiadaniu odpowiedniej infrastruktury technicznej sam i w wyniku powiązań kapitałowych, osobowych, funkcjonalnych i organizacyjnych na podstawie definicji jednego przedsiębiorstwa unijnego" (I Oceniający). Wnioskodawca w projekcie podkreślił, że zamierza oddzielić obszar prac badawczych od bieżącej działalności produkcyjnej. Dalej w uzasadnieniu uchwały ZWD przedstawił fragmenty wniosku o dofinansowanie dotyczące kwestii wynajęcia dodatkowej powierzchni [...] na potrzeby prowadzenia prac badawczych i rozwojowych. Oceniający w uzasadnieniu negatywnej oceny kryterium wskazali na powiązania organizacyjne i kapitałowe Wnioskodawcy z innymi podmiotami gospodarczymi działającymi pod tym samym adresem (S., ul. [...]), co według Oceniających sugeruje brak konieczności najmu dodatkowej powierzchni. ZWD stwierdził, że w dokumentacji aplikacyjnej brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że infrastruktura będąca w posiadaniu powiązanych podmiotów jest: dostępna dla Wnioskodawcy i wystarczająca do realizacji prac badawczo-rozwojowych w ramach projektu. Nie jest również wiadome czy podmioty te w ogóle dysponują wolną, niezagospodarowaną powierzchnią, która spełniałaby warunki postawione przez Wnioskodawcę. W konsekwencji organ zgodził się z Wnioskodawcą, iż Oceniający dokonali [...] nieuzasadnionej własnej interpretacji w zakresie potrzeb Wnioskodawcy oraz posiadanej infrastruktury". Odnosząc się do zapisów Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 zatwierdzonego Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 30 maja 2023 r. Zarząd wskazał, że na każdym etapie oceny w przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczących interpretacji zapisów zawartych we wniosku lub pojawienia się wątpliwości odnośnie m.in. kategorii wnioskodawcy lub typów projektów, rodzajów projektu, kwalifikowalności wnioskodawców lub wydatku, aspektów prawnych, wątpliwości dotyczących pomocy publicznej, informacji specjalistycznych, Oceniający mogą zwrócić się do Przewodniczącego z prośbą o uzyskanie stosownych wyjaśnień od wnioskodawcy, opinii od podmiotów zewnętrznych tj. specjalistów, Opiniującego, Eksperta spoza Wykazu, radcy prawnego, innych instytucji, itp. (§ 8 ust. 18 i ust. 28 regulaminu). Oceniający, mając zatem wątpliwości, co do zasadności i adekwatności ponoszenia wydatków w projekcie na najem dodatkowej powierzchni do prowadzenia prac badawczych, mieli - w świetle ww. zapisów Regulaminu Pracy KOP - możliwość wezwania Wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej kwestii i dokonania oceny dopiero po ich uzyskaniu. Sformułowane przez Oceniających uzasadnienie negatywnej oceny kryterium "Zasadność i adekwatność wydatków" nie zostało oparte na danych/informacjach wynikających z wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji, zdaniem ZWD, ocena dokonana przez obu Oceniających jest oceną wadliwą, przeprowadzoną niezgodnie z regułami obowiązującymi w naborze nr [...], określonymi w Regulaminie Pracy KOP oraz Regulaminie wyboru projektów. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym na etapie oceny formalnej nie otrzymał uwag w zakresie wydatku dot. wynajmu powierzchni badawczej, ZWD wskazał, że ocena kwalifikowalności wydatków na etapie oceny formalnej dotyczy weryfikacji zgodności wskazanych we wniosku o dofinansowanie rodzajów wydatków z Regulaminem wyboru projektów, natomiast szczegółowa analiza zasadności i adekwatności wydatków odbywa się na etapie oceny merytorycznej. ZWD wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku stwierdzenia w toku rozpatrywania protestu, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, Zarząd uwzględnia protest i przekazuje sprawę w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. W sprawie jednak Wnioskodawca, jak wskazał organ, nie odniósł się w proteście do wszystkich zarzutów Oceniających sformułowanych w uzasadnieniu oceny kryterium merytorycznego nr 3, które to miały wpływ na negatywny wynik oceny projektu w ramach przedmiotowego kryterium. Oceniający nr 1, oprócz zakwestionowania wydatku na najem dodatkowej powierzchni, zarzucił, że: a. W zakresie wykazanych zasobów osobowych stwierdza się ponadto nieprawidłowości: - Kierownik zarządzający projektu pozostaje pracownikiem A. Sp. z o. o. oprócz wskazania A.1; - P. M. wymieniony w przedłożonej kopii Umowy o Współpracy z P. do nadzorowania realizacji zakresu przedmiotowej umowy ze strony uczeni wyższej pozostaje wykazany jako personel badawczy wnioskodawcy, co stanowi o konflikcie interesów; b. Nie dokonano prawidłowego wymaganego badania rynku celem oszacowania wysokości kosztów zgodnie z zasadą konkurencyjności, przedstawiono jednostkowe oferty; c. Na etapie oceny nie podtrzymuje się ponadto oświadczenia wnioskodawcy o wysokości otrzymanej pomocy de minimis wobec nieujawnienia innych podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo z wnioskodawcą. ZWD wskazał, że zarzut opisany w lit. a został powtórzony przez Oceniającego w odniesieniu do oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 12. Skarżący zakwestionował ten zapis w ramach tego kryterium. Niemniej jednak Wnioskodawca nie zakwestionował pozostałych zarzutów, wymienionych w lit. b i c, mających wpływ na negatywny wynik oceny kryterium nr 3. Jako że Zarząd pozostaje związany treścią i zakresem protestu, w toku postępowania odwoławczego weryfikacji podlega zasadność i prawidłowość dokonania oceny projektu wyłącznie w części wskazanej przez Wnioskodawcę w proteście. Aspekty oceny niekwestionowane przez Wnioskodawcę nie podlegają zatem badaniu, a ich skutek dla finalnego wyniku oceny projektu w ramach poszczególnych kryteriów pozostaje niezmieniony. Brak odniesienia się Wnioskodawcy do któregokolwiek z zarzutów świadczy o przyjęciu stanowiska Oceniających. Tak więc w przedmiotowej sprawie, pomimo stwierdzenia przez Zarząd błędów w uzasadnieniu wyniku oceny projektu w części odnoszącej się do najmu dodatkowej powierzchni na [...], a także w części dotyczącej wydatków na personel projektu (co zostało wykazane w pkt 3 rozstrzygnięcia), pozostałe dwa zarzuty niepodlegające oprotestowaniu, zostają utrzymane i przesądzają o negatywnym wyniku oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków". Odnosząc się do kryterium merytorycznego nr 4 "Struktura organizacyjna/ potencjał administracyjny/ instytucjonalny", Zarząd wskazał, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlega, czy Wnioskodawca/Partner (jeśli dotyczy) posiada potencjał organizacyjny, administracyjny i instytucjonalny niezbędny do realizacji projektu, w tym m.in. czy posiada: odpowiednie zasoby ludzkie, kadrowe lub dysponuje takimi zasobami (należy również wykazać kompetencje i kwalifikacje zawodowe niezbędne do realizacji projektu, wiedzę ekspercką, doświadczenie w realizacji projektów o podobnej wielkości i podobnym charakterze); odpowiednie zasoby techniczne, rzeczowe i niematerialne (lub alternatywną formę wsparcia w tym zakresie). W uzasadnieniu negatywnej oceny projektu wskazano, że [...] wnioskodawca nie przedstawił wyczerpujących informacji w zakresie potencjału organizacyjnego, administracyjnego i instytucjonalnego niezbędnego do realizacji projektu, w szczególności w zakresie infrastruktury technicznej, stanu środków trwałych, posiadanego potencjału parku maszynowego, linii produkcyjnej, posiadanych wspólnie w ramach jednego przedsiębiorstwa w grupie kapitałowej na podstawie powiązań kapitałowych, osobowych, organizacyjnych i funkcjonalnych z podmiotami gospodarczymi identyfikowanymi jako A. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ KRS [...] NIP [...] oraz podmiotem zewnętrznym identyfikowanym jako T. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ KRS [...] NIP [...], który w tożsamej lokalizacji w S. uruchomił produkcję [...] (I Oceniający), a więc "W związku z powyższym nie ma podstawy do uznania, że deklarowany potencjał organizacyjny, techniczny (wraz z zapleczem biurowo - produkcyjnym) należy w rzeczywistości do Wnioskodawcy" (II Oceniający). Zdaniem ZWD ocena projektu dokonana w ramach kryterium merytorycznego nr 4 nie została przeprowadzona w sposób rzetelny, a przedstawione przez Oceniających zarzuty nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji aplikacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z wymogami stawianymi Oceniającym w Regulaminie Pracy KOP i zostaje zakwalifikowane jako uchybienie proceduralne (co Zarząd szczegółowo uzasadnił). W konsekwencji, na mocy art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Zarząd przekazał projekt do ponownej oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 4. W dalszej części uzasadnienia Zarząd wskazał, że w ramach kryterium merytorycznego nr 12 "Merytoryka agendy badawczej" ocenie podlega sposób, w jaki Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie opisał poszczególne punkty agendy badawczej, tzn. czy w możliwie kompleksowy i wyczerpujący sposób Wnioskodawca: 1. przedstawił szczegółowy opis prac B+R planowanych do wykonania w ramach projektu, w rozbiciu na poszczególne zadania; 2. przedstawił chronologię realizacji ww. zadań (ze wskazaniem ram czasowych ich trwania), a przedstawiony harmonogram jest realistyczny i adekwatny do zakresu prac; 3. określił tzw. kamienie milowe, tj. efekt końcowy dla każdego z zadań, a w przypadku możliwości jego ewentualnego nieosiągnięcia - wykazał zasadność kontynuacji projektu w wariancie alternatywnym; 4. zidentyfikował kluczowe ryzyka związane z realizacją każdego z etapów prac, określił ich poziom oraz przedstawił niebudzące zastrzeżeń sposoby ich minimalizacji, bądź wykazał w sposób niebudzący wątpliwości brak występowania zagrożeń w ramach poszczególnych etapów; 5. do każdego etapu prac B+R przyporządkował odpowiadające mu koszty kwalifikowalne i wykazał ich związek z pracami zaplanowanymi w ramach poszczególnych zadań. Wnioskodawca w proteście odniósł się wyłącznie do zarzutów I Oceniającego. Co do kierownika zarządzającego podniósł, iż [...] stwierdzenie to jest dla nas niezrozumiałe, trudno wywnioskować co Oceniający chcieli stwierdzić. W momencie realizacji Projektu Pani K., będzie zatrudniona do projektu przez Wnioskodawcę, tj. A.1. W żadnym miejscu wniosku i agendy nie twierdziliśmy inaczej". Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (również Agendą badawczą) A. K. jest zatrudniona przez Wnioskodawcę od 2018 r. na stanowisku [...]. W projekcie miałaby pełnić funkcję Kierownika zarządzającego projektem w wymiarze 0,5 etatu przez cały okres realizacji projektu na zasadzie oddelegowania. Jak wynika z informacji zamieszczonych na profilu L. pani K., od marca 2021 r. jest pracownikiem firmy A. sp. z o.o. na stanowisku [...]. Oceniający nr 1 wskazał ww. miejsce zatrudnienia pani K., jednak nie postawił w związku z tym żadnego zarzutu. Nie jest zatem wiadome jak powyższy fakt przekłada się na negatywny wynik oceny analizowanego kryterium. Zawarte w karcie oceny merytorycznej stanowisko pierwszego Oceniającego nie zawiera uzasadnienia dokonanej oceny, nie ma charakteru ocennego, a jest wyłącznie twierdzeniem wskazującym miejsce zatrudnienia pani K. Zgodnie z zapisami Regulaminu Pracy KOP (§ 2 ust. 5) w uzasadnieniu wyniku oceny Oceniający wskazuje wszystkie okoliczności, które doprowadziły do negatywnej oceny danego kryterium. W tym przypadku, Oceniający, pomimo negatywnej oceny (niespełnienia) kryterium, nie przedstawił uzasadnienia wyniku dokonanej oceny, sprzeciwiając się tym samym wymogom nałożonym na Oceniających zapisami Regulaminu Pracy KOP oraz uniemożliwiając Wnioskodawcy zapoznanie się z konkretnymi zarzutami Oceniającego odnoszącymi się do faktu zatrudnienia pani K. w A. sp. z o.o. i u Wnioskodawcy, które to miały wpływ na ostateczny wynik oceny analizowanego kryterium. Odnośnie zarzutu pierwszego Oceniającego dotyczącego wykazania pana P. M. zarówno jako personel badawczy Wnioskodawcy (umowa warunkowa), jak i osoby posiadającej uprawnienia do nadzorowania realizacji projektu ze strony P. (umowa o współpracy), Wnioskodawca w proteście wskazał, że "P.1 w żaden sposób nie jest osobą kluczową - decyzyjną po stronie uczelni czy po stronie jednostki naukowej. Wskazany konflikt interesów jest wyłącznie oceną subiektywną, która nie ma pokrycia w realiach biznesowych. Ponadto umowa o współpracy nie dotyczyła konsorcjum, ani podwykonawstwa - współpraca w żaden sposób nie była objęta budżetem projektu. Pan M. natomiast nie jest udziałowcem/akcjonariuszem czy członkiem organu zarządzającego, żadnego z podmiotów". Zdaniem ZWD Oceniający I nie wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił zasadności zatrudnienia pana M. w projekcie, na czym miałby polegać wskazany "konflikt interesów", z jakich przyczyn kwestionowany wydatek uchybia zasadom kwalifikowalności wydatków. Ponownie zatem Oceniający nie uzasadnił wyniku dokonanej oceny w sposób wyczerpujący, zgodny z wymogami stawianymi przez Regulamin Pracy KOP. ZWD przychylił się także do stanowiska Wnioskodawcy w zakresie zarzutu dotyczącego pełnienia funkcji Kierownika B+R przez S. B. Oceniający nie zastosował się do wymogów Regulaminu Pracy KOP i nie przedstawił rzetelnego, obiektywnego uzasadnienia, nie wskazał merytorycznych przesłanek, z racji których fakt pełnienia przez właściciela firmy funkcji kierownika B+R stanowi o negatywnej ocenie kryterium "Merytoryka agendy badawczej". Końcowo Zarząd zwrócił także uwagę na rozbieżność stanowisk Oceniających, którzy podali odmienne przyczyny negatywnej oceny analizowanego kryterium. Pierwszy Oceniający wskazuje na błędy odnoszące się do personelu projektu, drugi Oceniający w ogóle błędów tych nie zauważa i uzasadnia negatywną ocenę kryterium wyłącznie poprzez uznanie za niekwalifikowane kosztów najmu dodatkowej powierzchni do badań, co z kolei umyka I Oceniającemu pomimo zakwestionowania tego wydatku w ramach oceny kryterium nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków". Zarząd podkreślił ponadto, że w toku postępowania odwoławczego zakwestionował poprawność oceny dokonanej w ramach ww. kryterium ze względu na zakwestionowanie wydatku na najem dodatkowej powierzchni z przyczyn nie znajdujących potwierdzenia w dokumentacji aplikacyjnej, co dodatkowo podważa prawidłowość dokonania oceny kryterium "Merytoryka agendy badawczej" przez II Oceniającego. Podsumowując Zarząd stwierdził, że ocena projektu dokonana w ramach kryterium merytorycznego nr 12 "Merytoryka agendy badawczej" nie została przeprowadzona w sposób rzetelny. Przedstawione przez I Oceniającego zarzuty nie zostały poparte merytorycznym uzasadnieniem. Natomiast zarzut II Oceniającego, powtórzony za uzasadnieniem oceny kryterium merytorycznego nr 3, został z przyczyn tam wskazanych zakwestionowany jako prawidłowy. Ocena projektu dokonana w ramach kryterium merytorycznego nr 12 pozostaje w sprzeczności z wymogami stawianymi Oceniającym w Regulaminie Pracy KOP, co zostaje zakwalifikowane jako uchybienie proceduralne. W związku z powyższym, na mocy art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Zarząd przekazał projekt do ponownej oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 12. Reasumując, w toku postępowania odwoławczego, po dokonaniu szczegółowej analizy dokumentacji aplikacyjnej projektu w kontekście wyrażonego w kartach oceny merytorycznej ww. projektu stanowiska Oceniających oraz zawartych w proteście zarzutów Wnioskodawcy, Zarząd stwierdził uchybienia proceduralne dokonanej oceny projektu. Z uwagi jednak na podtrzymanie negatywnego wyniku oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków", Zarząd wskazał, że projekt nie może zostać przekazany do ponownej oceny. W związku z powyższym, ZWD nie uwzględnił protestu. Skarżący zaskarżył ww. uchwałę w całości, zarzucając naruszenie: a) art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak poprawnej weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie całości kryteriów wyboru projektów wskazanych w proteście, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, b) art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak przekazania sprawy instytucji, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, mimo stwierdzenia przez instytucję rozpatrującą protest, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny. Mając na względzie powyższe wniósł o: 1) uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy Zarządowi Województwa Dolnośląskiego w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględniania protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej obowiązkiem skarżącego w zakresie sformułowania protestu jest jedynie wskazanie kryterium wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Brak jest w przedmiotowych przepisach obowiązku wskazania przez skarżącego wszystkich zarzutów co do dokonanej oceny, których protest dotyczy. Ponadto w ocenie wnioskodawcy zarzut niespełnienia kryterium merytorycznego nr 3 dotyczy wyłącznie powierzchni [...], a pozostałe wydatki zostały w ocenie I Oceniającego przez skarżącego prawidłowo opisane oraz są adekwatne i zasadne dla projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 76 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi sąd może - stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej - uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Zgodnie z art. 63 ustawy wdrożeniowej, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6, wybieranego w sposób konkurencyjny, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Protest wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 56 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (art. 64 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do treści art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, informuje wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu, przy czym informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73. Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art.6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin wyboru projektów, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu. W konsekwencji, również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu wniesionego od negatywnej oceny merytorycznej projektu nr [...] pn. [...]. Projekt został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie kryteriów merytorycznych zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący FEDS 2021-2027, właściwych dla naboru nr [...], tj.: kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków", kryterium merytorycznego nr 4 "Struktura organizacyjna/potencjał administracyjny/instytucjonalny", kryterium merytorycznego (specyficznego) nr 12 "Merytoryka agendy badawczej". W proteście od negatywnej oceny projektu skarżący zakwestionował ocenę ww. kryteriów oraz przedstawił zarzuty o charakterze proceduralnym. ZWD po dokonaniu analizy dokumentacji aplikacyjnej Projektu, w kontekście wyrażonego w kartach oceny merytorycznej projektu stanowiska Oceniających oraz zawartych w proteście zarzutów skarżącego, stwierdził uchybienia proceduralne dokonanej oceny projektu. W zakresie oceny kryteriów merytorycznych nr 4 i nr 12 Zarząd podzielił argumentację skarżącego zawartą w proteście i stwierdził, że w zakresie oceny tych kryteriów ocena została przeprowadzona nieprawidłowo, co zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej powinno skutkować przekazaniem sprawy do ponownej oceny projektu. Spór w sprawie dotyczy w istocie oceny kryterium merytorycznego nr 3. W tym zakresie ZWD uznał, że skarżący w proteście zakwestionował jedynie negatywną ocenę w zakresie wynajmu powierzchni [...]. Nie odniósł się natomiast do następujących zarzutów Oceniających: 2. "Nie dokonano prawidłowego badania rynku celem oszacowania wysokości kosztów, zgodnie z zasadą konkurencyjności, przedstawiono jedynie jednostkowe oferty. 3. Na etapie oceny nie podtrzymano oświadczenia wnioskodawcy o wysokości otrzymanej pomocy de minimis wobec nieujawnienia innych podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo z wnioskodawcą i wymagana zostawałaby ponowna weryfikacja". W konsekwencji ZWD uznał za uzasadniony protest w zakresie oceny kryterium nr 3 w odniesieniu do zakwestionowania wydatku na wynajem powierzchni [...], wskazując, że w tym zakresie zachodzi konieczność wyjaśnienia określonych kwestii. Skoro jednak wnioskodawca w proteście nie zakwestionował pozostałych zarzutów zawartych w dokonanej ocenie, to tym samym – zdaniem organu – skarżący zaakceptował dokonaną ocenę i w konsekwencji doszło do podtrzymania negatywnej oceny w tym zakresie. Zdaniem Sądu, stanowisko ZWD nie jest prawidłowe. Dokonując analizy zapisów zawartych w karcie oceny w zakresie kryterium merytorycznego nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków" przytoczyć należy pierwsze zdanie zawarte w tej ocenie, zgodnie z którym: wnioskodawca wykazał zasadność i adekwatność wydatków zaplanowanych w budżecie projektu za wyjątkiem kosztów dotyczących wynajmu powierzchni [...]. Zgodzić należy się ze skarżącym, że ze zdania tego jasno wynika, że zarzut niespełnienia kryterium merytorycznego nr 3 dotyczy wyłącznie powierzchni [...], a pozostałe wydatki zostały zdaniem Oceniającego prawidłowo opisane oraz są adekwatne i zasadne dla projektu. Zatem dalsze uwagi Oceniającego w tym kryterium dotyczą wyłącznie kwestionowanej powierzchni badawczej, gdyż w żadnym miejscu przedmiotowej oceny nie ma podanych innych wydatków, co do których są stawiane zarzuty. Odnośnie zawartego w karcie oceny kryterium nr 3 stwierdzenia: "Na etapie oceny nie podtrzymano oświadczenia wnioskodawcy o wysokości otrzymanej pomocy de minimis oraz nie ujawniono innych podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo z wnioskodawcą" wskazać należy, że zarzut ten jest całkowicie bezzasadny w odniesieniu do kryterium nr 3 "zasadność i adekwatność wydatków", gdyż nie ma nic wspólnego z wydatkami. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżący w proteście zakwestionował w całości ocenę kryterium merytorycznego nr 3, która to ocena dotyczyła zasadności i adekwatności wydatków na wynajem powierzchni [...]. Skoro ZWD uznała, że kwestie te nie zostały prawidłowo wyjaśnione, to projekt powinien zostać przekazany do ponownej oceny nie tylko w zakresie kryterium merytorycznego nr 4 i 12, ale także w zakresie kryterium merytorycznego nr 3. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.