III SA/Wr 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany oznaczenia użytków gruntowych nieruchomości I oddala skargę; II przyznaje adw. S. S.-Ś. ze Skarbu Państwa 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 złotego) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego utrzymał w mocy decyzję S. G., którą wprowadzono zmianę oznaczenia użytków gruntowych w rejestrze nr [...] w działkach nr [...] i [...] w obrębie D., gmina Ż., polegającą na oznaczeniu działki nr [...] rodzaj użytków: [...] – grunty rolne zabudowane, zaś działki [...] rodzaj użytków: [...] – grunty rolne zabudowane. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że pismem z dnia [...] skarżący zwrócił się o weryfikację oznaczenia użytków gruntowych dla nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb D., gminy Ż. Organ I instancji uwzględnił wniosek zmieniając dotychczasowe oznaczenie przedmiotowych działek wpisując w miejsce "działka nr [...] rodzaj użytków: [...] – tereny mieszkaniowe" - "działka nr [...] rodzaj użytków: [...] – grunty rolne zabudowane", i zmieniając "działka [...] rodzaj użytków: [...] – tereny mieszkaniowe" na "działka nr [...] rodzaj użytków: [...] – grunty rolne zabudowane. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że jego wniosek nie został uwzględniony, bowiem domagał się wpisania w odniesieniu do działki nr [...], iż są to grunty rolne niezabudowane [...], a nie tereny mieszkaniowe. Odnosząc się do tych zarzutów organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Ponadto na organie tym ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, który to obowiązek wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 46 ust.2 pkt 2 tego rozporządzenia zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się między innymi na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W przedmiotowej sprawie Starosta G. kierując się przepisami powołanego wyżej rozporządzenia wziął pod uwagę przyjętą do zasobu dokumentację geodezyjną i kartograficzną dotyczącą bezpośredniego pomiaru obszaru działek oznaczonych numerami [...] i [...] obręb D. gminy Ż., w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych pod nr [...] oraz [...]. Rezultatem tych prac są załączone do akt sprawy mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna, z których jednoznacznie wynika, że zarówno działka nr [...] jak i działka [...] są działkami zabudowanymi. Ponadto jak wynika z dokumentacji działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez R. I., który umową darowizny z [...] przekazał skarżącemu prawo własności między innymi do tej działki, natomiast działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, którzy umową darowizny z [...] przekazali ją skarżącemu. Grunty wchodzące w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...] nie zostały wyłączone z produkcji rolnej. Na podstawie przedmiotowej dokumentacji dokonano weryfikacji oznaczenia użytków gruntowych, kwalifikując użytki jako grunty rolne zabudowane, co jest zgodne z definicją takiego użytku zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stanowi ona bowiem, że "do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych". Ponieważ ewidencja gruntów i budynków jako rejestr publiczny rejestruje stany faktyczne i prawne obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków było doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego zgodnego z systematyką podaną w załączniku nr 6 powoływanego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługują żądania skarżącego dotyczące wyłączenia z ewidencji budynków przypisanego budynku stodoły usytuowanego na działce nr [...] oraz usunięcia z ewidencji budynków budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z powołanymi wyżej przepisami prawa ewidencja gruntów i budynków rejestruje stan faktyczny jakim jest zlokalizowanie budynków na tych działkach. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia sugerowany przez skarżącego odmienny stan prawny budynku, ani też fakt, że budynku mieszkalnego nie oddano do użytkowania, bowiem o rodzaju użytku decyduje wyłącznie faktyczne zlokalizowanie tych budynków na gruncie oraz to, że obiekty te są budynkami w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury, wprowadzonych na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Na marginesie tych rozważań organ odwoławczy podniósł, że umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego stanowiąca o przekazaniu na rzecz skarżącego niezabudowanej działki gruntu numer [...] zawiera błąd, który strona winna sprostować, bowiem w dniu podpisywania aktu działka ta była już zabudowana budynkiem gospodarczym. W momencie sprzedaży nie mogła zachodzić odrębna własność budynku od gruntu, bowiem zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Budynek może stanowić odrębną własność od gruntu, gdy do roku 1989 gospodarstwo zostało przejęte na Skarb Państwa, na podstawie przepisów ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25) oraz w przypadkach, gdy właścicielem gruntu jest Skarb Państwa lub jednostka samorządowa, a właścicielem budynku użytkownik wieczysty tego gruntu, na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W skardze na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. skarżący podniósł, że ustalenia zarówno organu I jak i II instancji uznaje w całości za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, stanowią one ograniczenie jego prawa rzeczowego, są działaniami naruszającymi jego interes prawny. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że działka nr [...], otrzymana w drodze umowy darowizny od brata R. I., winna być prawidłowo oznaczona jako grunty rolne niezabudowane [...], co wynika wprost z treści aktu notarialnego z [...]. W dokumencie tym nie ma bowiem żadnego zapisu by darowizna ta obejmowała także usytuowaną na tym gruncie stodołę. Za nieprawidłowe uznał też ustalenia organów odnośnie działki nr [...]. "Budynek mieszkalny" jest bowiem budową, na którą wydano pozwolenie w 1982 r. i która do chwili obecnej nie została ukończona. Zakaz doprowadzenia wody, zakaz wykonania kanalizacji, zakaz wykonania drogi dojazdowej, niemożność wykonania c. o., sanitariatów i urządzeń łazienkowych sprawił, że "dom" ten nigdy nie został odebrany przez nadzór budowlany, nie spełnia warunków i norm domu mieszkalnego przeznaczonego na pobyt ludzi. W tych warunkach skarżący od 1987 r. zamieszkuje nie "dom" lecz budowę. Wszelkie inne ustalenia poparte są fałszywymi dokumentami. Nadmienił również, że dom ten nie figuruje w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgłoszone przez skarżącego zarzuty przeciwko wskazanej na wstępie decyzji zasadzają się na niezrozumieniu czym jest zasób geodezyjny i kartograficzny. Jak wynika już z treści art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest to ewidencja m.in. gruntów i budynków, prowadzona w oparciu o dostępne organowi dokumenty i materiały źródłowe, którymi zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz.454) mogą być: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentacja architektoniczno-budowlana, ewidencja publiczna. Pozostaje w sprawie poza sporem, że dokonane przez organy zmiany w ewidencji gruntów i budynków wywołane zostały sporządzoną przez uprawnione służby dokumentacją geodezyjną przyjętą następnie do zasobu. Prace geodezyjne oznaczone nr [...] i [...]opierały się na bezpośrednim pomiarze obszaru działek nr [...] i [...] obręb D. gminy Ż. Odzwierciedlały więc w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywisty stan rzeczy, czemu zresztą skarżący nie przeczy. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że faktycznie na działkach tych posadowiona jest stodoła i nieukończony budynek mieszkalny, w którym on sam zresztą zamieszkuje od wielu lat, jednak uważa, że skoro umowa notarialna darowizny zawarta z bratem nic nie mówi o przeniesieniu własności usytuowanej na tej działce stodoły, to budynek ten nie jest jego własnością i nie może być ujęty w zasobach geodezyjnych, a dom, który zamieszkuje nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż do chwili obecnej nie został ukończony. Jak trafnie wskazał organ II instancji decydującym dla ujęcia przedmiotowych budynków w ewidencji geodezyjnej jest stan faktyczny i prawny regulujący sposób i zasady prowadzenia zasobu geodezyjnego. Niewątpliwy błąd w akcie notarialnym dotyczącym działki nr [...], polegający na pominięciu w opisie przedmiotu umowy faktu, iż działka ta jest zabudowana stodołą, nie zmienia ani ważności tego aktu, ani nie czyni właścicielem usytuowanej na tej działce stodoły brata skarżącego. Skarżący winien dokonać sprostowania tego aktu i ewentualnego wpisu do ksiąg wieczystych. Błąd ten nie stoi też na przeszkodzie by zasób geodezyjny był prowadzony zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w oparciu o przeprowadzone w terenie prace geodezyjne. Także fakt, że skarżący nie ukończył jeszcze budowy budynku mieszkalnego nie stoi na przeszkodzie, by obiekt ten został ujęty w dokumentacji geodezyjnej. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych z 30 grudnia 1999r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1316), do której odsyła ustawa z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.), nie uzależnia uznania danego budynku za budynek mieszkalny od jego odbioru przez nadzór budowlany, ani też nie odsyła do definicji pojęć zawartych w Prawie budowlanym. W tym stanie rzeczy skarga jako nieznajdująca podstaw prawnych podlegała oddaleniu po myśli art. 151 p.p.s.a.