III SA/Wr 237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi i zwrotu kosztów dozoru związanych z jego przechowywaniem I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie Starosty Powiatowego w J. z dnia [...] stycznia 2019 r. o nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Z.J. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] kwietnia r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty J. (dalej: Starosta) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi i zwrotu kosztów dozoru związanych z przechowywaniem pojazdu marki "A" o nr rejestracyjnym [...] w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną postanowienia podało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór usuniętego z drogi pojazdu w/w marki, za okres od[...] grudnia 2008 r. do [...] lipca 2012 r., w kwocie [...] zł. Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów. SKO uchyliło to postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Wydając ponownie postanowienie, Starosta przyznał wynagrodzenie i zwrot kosztów w kwocie [...] zł. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty stanowił art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U.z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej: u.P.r.d.), art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018 ze zm. - dalej: ustawa zmieniająca), § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r., Nr 191, poz. 1377 - dalej: rozporządzenie) oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. Starosta wskazał, że zgodnie z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia: "W przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu, w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu". Ustalił, że obowiązek powiadomienia skarżący wypełnił dopiero po dwóch latach. Stwierdził, że wobec braku dopełnienia przez skarżącego obowiązku powiadomienia o nieodebraniu pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu sześciu miesięcy, przysługiwać mu będzie zwrot wydatków (kosztów) i wynagrodzenie za dozór pojazdu za okresy czasowe, tj.: - za okres od 10 grudnia 2008 r., czyli od daty usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, do dnia, w którym upłynął okres 6 miesięcy przechowywania go na parkingu, tj. [...] czerwca 2009 r.; - za okres od [...] października 2011 r. do [...] lipca 2012 r., czyli od daty powiadomienia Starosty o fakcie nieodebrania pojazdu przez właściciela, do dnia, w którym pojazd został odebrany z parkingu. Uznał, że za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] października 2011 r. skarżącemu nie przysługuje wynagrodzenie za dozór oraz koszty dozoru, ponieważ w tym czasie naczelnik urzędu skarbowego pozostawał w niewiedzy co do istnienia nieodebranego pojazdu przez jego właściciela a tym samym nie mógł prowadzić czynności wynikających z przepisów prawa. Odnośnie wysokości stawek kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, Starosta poinformował, że ustaleń w tym zakresie dokonał na podstawie opinii biegłego. Od postanowienia Starosty skarżący wniósł zażalenie. SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Kolegium uzasadniało, że podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowił art. 102 § 2 u.p.e.a., traktujący, że: "Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...)". Dowodziło, że stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia i art. 130a 10g u.P.r.d., w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu przez właściciela w terminie określonym w art. 130 ust. 10 u.P.r.d., tj. do dnia 3 września 2010 r. w ciągu 6 miesięcy, a od 4 września 2010 r. w ciągu 3 miesięcy od usunięcia z drogi, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamiała o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy urząd skarbowy a od 4 września 2010 r. właściwego starostę i podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Dostrzegło, że powiadomienie takie było pierwszą informacją, jaką uzyskiwał organ (naczelnik urzędu skarbowego, starosta) o pojeździe nieodebranym z parkingu przez jego właściciela i uruchamiało tym samym procedurę likwidacyjną a zatem miało wpływ na termin podejmowanych przez właściwy organ określonych czynności likwidacyjnych. SKO stwierdziło, że niewywiązanie się przez dozorcę z nałożonych na niego obowiązków informacyjnych nie może prowadzić do przenoszenia odpowiedzialności na organ, pozostający w niewiedzy co do istnienia pojazdów nie odebranych przez ich właścicieli i nabycia uprawnień właścicielskich do tych pojazdów przez Skarb Państwa (aktualnie Powiat). Podniosło, że w przypadku terminowego powiadomienia, organ miał możliwość odbioru pojazdu z parkingu i jego sprzedaży, co nie generowałoby kosztów dozorowania. Kolegium argumentowało, że uprawnieniu dozorcy do żądania wynagrodzenia od organu za wykonywanie dozoru odpowiada obowiązek dozorcy przechowywania rzeczy z należytą starannością, zapobiegającą utracie jej wartości. Uznało zatem, że kwestię zapłaty, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., za dozór przechowywanego pojazdu trzeba rozstrzygnąć z uwzględnieniem art. 102 § 1 u.p.e.a. Stwierdziło, że wydłużony okres przechowywania pojazdu na otwartym parkingu prowadzi do znacznego obniżenia jego wartości. Dodało, że czynnik czasu oddziałuje na techniczne zużycie pojazdu i generuje dodatkowe nakłady poniesione na dozór, które nie mogą być uznane za konieczne, w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Kolegium, uprawnione jest stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru, wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowywania rzeczy z przyczyn leżących po jego stronie, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków i wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za cały okres przechowywania pojazdu (sprawowania dozoru nad pojazdem). Niezależnie od powyższego, SKO uznało, że Starosta prawidłowo przyjął okresy, za które skarżącemu (dozorcy) należy się wynagrodzenie. Wskazało, że dokonując wyliczeń Starosta zasadnie wsparł się opinią biegłego. W skardze na postanowienie SKO, skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ust. 10 u.P.r.d., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego ograniczenia jego wynagrodzenia oraz nieprzyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru pojazdu za okres po zawiadomieniu Starosty o przechowywaniu pojazdu; 2. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że dopiero pismem z 28 października 2011 r. poinformował on Starostę o nieodebranych pojazdach, podczas gdy o fakcie przechowywania pojazdów, w tym spornego w sprawie pojazdu, Starostwo Powiatowe w J. było informowane przez niego 6 listopada 2009 r.; 3. błędną wykładnię art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 7 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, polegającą na przyjęciu, że niewywiązanie się przez dozorcę z obowiązków wskazanych w rozporządzeniu automatycznie powoduje konieczność pozbawienia dozorcy wynagrodzenia za okres zaniechania, niezależnie od zaistnienia innych zdarzeń wpływających na proces likwidacji pojazdów i długość ich przechowywania; 4. błędne ustalenie, że poinformowanie Starosty o fakcie przechowywania pojazdu przed dniem 4 września 2010 r. czyni takie zawiadomienie nieskutecznym dla oceny przesłanek przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdu; 5. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., polegające na obarczeniu dozorcy w całości odpowiedzialnością za zaniechania innych organów administracji. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W sprawie należy ocenić, czy skarżącemu (dozorcy) należało przyznać wynagrodzenie za cały okres sprawowania przez niego dozoru nad pojazdem. Pierwotnie jednak trzeba ustalić, czy skarżący zrealizował spoczywający na nim obowiązek, określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącym, że: "W przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu, w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu". Dalej, czy ewentualny brak realizacji w/w obowiązku miał (mógł mieć) wpływ na wysokość tego wynagrodzenia (okres sprawowania dozoru, za który należy przyznać wynagrodzenie). Sąd stwierdza, że skarżący nie spełnił obowiązku nałożonego na niego w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Oczywistym jest bowiem, że obowiązkowi temu nie czyni zadość skierowana do Starosty informacja z 6 listopada 2009 r., gdyż w tej dacie Starosta nie był jeszcze organem właściwym (był nim właściwy miejscowo urząd skarbowy), co słusznie zaakcentowało SKO w skarżonym postanowieniu. Dalej, Sąd zauważa, że - jak wynika z art. 102 § 1 u.p.e.a. - dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Obowiązek dochowania staranności przez dozorcę jest obowiązkiem ustawowym i obejmuje zarówno podejmowanie określonych czynności faktycznych, związanych z zabezpieczeniem przechowywanych ruchomości, jak i czynności prawnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny /dalej: NSA/ w wyroku z 21 lutego 2019 r., I OSK 333/18; dostępny: CBOSA). W przypadku, gdy przedmiotem dozoru są pojazdy usunięte z drogi, dozorca - zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów - zobowiązany był, w przypadku nieodebrania pojazdu w określonym terminie, zawiadomić o tym - nie później niż trzeciego dnia od dnia jego upływu - właściwy organ. Począwszy od 4 września 2010 r., obowiązek ten został określony w art. 130a ust. 10g u.P.r.d. ("Jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu określonego terminu"). Zgodzić trzeba się z NSA, który w powołanym wyroku wyraził stanowisko, że nałożony na podmioty prowadzące parking obowiązek terminowego zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu jednoznacznie wynika z przepisów prawa a w konsekwencji jest jednym z elementów ustawowego obowiązku dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 102 § 1 u.p.e.a. Jeżeli chodzi o skutki prawne, jakie wynikają z naruszenia w/w obowiązku przez podmiot prowadzący parking - mianowicie, czy skutkiem naruszenia tego obowiązku winna być odmowa przyznania stosownego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, za okres od dnia upływu 6 miesięcznego terminu do dnia złożenia do właściwego organu wniosku, to w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że - nakładając na podmioty prowadzące parking obowiązek zawiadomienia - przepisy szczególne nie uregulowały skutków prawnych naruszenia tego obowiązku. Stąd też za NSA (patrz: powołany wyżej wyrok) trzeba przyjąć, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie należy poszukiwać w ustawie egzekucyjnej (u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Powoływany wcześniej art. 102 § 1 u.p.e.a. nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona na wartości. Z kolei art. 103 § 1 u.p.e.a. stanowi, że dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Z powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek, że dozorca, który przechowuje ruchomości bez zachowania należytej staranności, ponosi odpowiedzialność za szkody, które powstały w dozorowanych ruchomościach, chyba że uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie wynikło wskutek przypadku lub siły wyższej. A to oznacza, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Tym samym, odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności w dozorowaniu ruchomości ale z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach. Stąd też skutkiem naruszenia zasady należytej staranności w dozorowaniu ruchomości, a jednym z przejawów tej zasady jest obowiązek zawiadomienia przez prowadzącego parking właściwych organów o nieodebraniu pojazdu, winno być ustalenie, czy powstała szkoda w dozorowanych ruchomościach i wynikające z tego tytułu roszczenie organu. Ustalenie powyższych okoliczności będzie miało istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dozorcy należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem. Abstrahując od powyższego, należy zwrócić uwagę na charakter prawny czynności dozoru wykonywanych przez dozorcę (skarżącego) nad pojazdami w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na problem ten zwrócił uwagę NSA w uchwale z 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10; dostępna: CBOSA) wskazując, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej ale w części także z przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Zatem relacje, jakie zachodzą pomiędzy dozorcą, czyli podmiotem prowadzącym parking a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi, mają charakter administracyjnoprawny. W konsekwencji, rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym. Stąd też, w sytuacji, gdy prowadzone jest - na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. - postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, możliwe jest dokonanie potrącenia roszczenia, jakie ma organ w stosunku do podmiotu wykonującego dozór z tytułu szkody powstałej w związku z niezachowaniem należytej staranności przy wykonywaniu dozoru. Problematyka dotycząca dopuszczalności takiego potrącenia była przedmiotem orzeczeń NSA m.in. w wyrokach z 20 kwietnia 2018 r., I OSK 2747/17 i z 24 września 2014 r., I OSK 218/13 (dostępne: CBOSA). Stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. art. 102 § 1 i 2 w zw. z 103 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia, Sąd uchylił oba wydane w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie, organy obowiązane będą ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem z uwzględnieniem wykładni poczynionej przez Sąd.