III SA/Wr 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Z. oddala skargę. Pismem z dnia [...] T. i E. M. wystąpili do Starosty Z. o wydanie decyzji kończącej postępowanie związane z przeprowadzonym w latach [...] odnowieniem operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Z., którym objęto między innymi grunty stanowiące ich własność. Argumentując wniosek tym, że do chwili obecnej pomimo obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 , art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz ustęp 2.23 Wytycznych technicznych i organizacyjnych modernizacji i prowadzenia ewidencji gruntów w miastach, wydanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w styczniu w 1979 r., nie wydano decyzji dotyczącej zastrzeżeń co do powyższego operatu odnowienia ewidencji gruntów. Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] (nr [...]), odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obwieszczenia Biura Geodezji i Kartografii z dnia [...] w sprawie odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Z. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] (Sygn. akt [...]) oddalającego skargę. W dalszym etapie postępowania, decyzją z dnia [...] (nr [...]) Starosta Z. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej odnowienie operatu ewidencji gruntów miasta Z. w latach [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyli T. i E.M., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 3) inne uchybienia mające wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] ([...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 kpa). Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną (Organ powołał się w tym zakresie na Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2000, s.13). Decyzja administracyjna, zdaniem organu odwoławczego, jest prawidłowa, jeżeli została podjęta przez właściwy organ administracyjny we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. Natomiast w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wykonania odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Z. (dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. nr 6, poz. 32, oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11, poz. 98), nie wynikał obowiązek rozstrzygania przez organ prowadzący ewidencję gruntów, o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją, w formie decyzji administracyjnej. Na poparcie powyższego stanowiska wskazał wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. z dnia [...] gdzie w uzasadnieniu stwierdzono, że "w ówczesnym stanie prawnym organ prowadzący ewidencję gruntów nie miał obowiązku rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją". W tym stanie, zdaniem organu drugiej instancji, skoro wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie byłoby sprzeczne z przepisami obowiązującymi w dacie odnowienia operatu ewidencji gruntów, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnieśli T. i E. M., rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa 2. nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów w rozumieniu art. 7, 77, 81, 107 § 3 kpa, 3. inne uchybienia mające wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz po jej uchyleniu o przekazanie rozpoznania sprawy innemu organowi administracji, z uwagi na bezczynność organów rozpatrujących dotychczas sprawę. Ponadto wnieśli, zważywszy na datę złożenia wniosku o wydanie decyzji ([...]) o zakreślenie terminu wydania żądanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawarte w piśmie z dnia [...] żądania dotyczą: 1. uregulowania stanu prawnego w odniesieniu do powierzchni i granic nieruchomości będącej ich własnością, w szczególności przywrócenia prawnej granicy i powierzchnia działki nr [...] (obecnie działka nr [...] i zabudowana część działki nr [...]), która to zmiana granicy i powierzchni uległy ujawnieniu (wprowadzona została do operatu ewidencji gruntów) dopiero w toku prac związanych z przeprowadzonym w latach [...] odnowieniem operatu ewidencji gruntów części miasta Z.; 2. poprzez wydanie decyzji kończącej postępowania związane z przeprowadzonym w latach [...]. odnowieniem operatu ewidencji gruntów miasta Z., rzekomo zakończonym obwieszczeniem Dyrektora Biura Geodezji i Kartografii w J. G. zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady w J. G. w grudnia [...], względnie stwierdzenia, iż wobec zaistnienia nieodwracalnych faktów prawnych nie istnieje możliwość fizycznego odtworzenia tych granic. Skarżący podnieśli, że decyzje organów administracyjnych naruszyły postanowienia art. 10 w związku z art. 107 § 3 kpa, wskutek nie wyjaśnienia przyczyn dlaczego odmówiono mocy dowodowej, wskazanym we wniosku jak i odwołaniu mapom obrazującym przebieg granicy oraz dokumentom podającym powierzchnie poszczególnych działek wchodzących w skład ich nieruchomości i innych działek, według stanu przed odnowieniem operatu. Zdaniem skarżących obowiązek prawny wydania żądanej decyzji wynikał z § 64 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 1969 r., gdzie zapisano: "Wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organ", a także z postanowień Działu II pkt 2 ppkt. 22. lit, d. - f oraz pkt. 2.23, wydanych w styczniu 1979 r. przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii " Wytycznych technicznych i organizacyjnych modernizacji i przeprowadzenia ewidencji gruntów w miastach". Gdyby nawet pominąć powyższe, to - zdaniem skarżących - obowiązek wprowadzania zmian związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów decyzją organu administracji, wynika z aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odrębnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podtrzymali swoją skargę i zawarte tam argumenty. Podnieśli dodatkowo, że uchylenie decyzji umożliwi ustalenie faktycznej granicy działki stanowiącej ich własność w chwili rozpoczęcia postępowania związanego z odnawianiem operatu ewidencji gruntów. Ponadto wnieśli o zaliczenie w poczet dowodów: stanowiska Komendy Straży Pożarnej w Z., że wybudowana "rzekomo na granicy działek" ściana oddzielenia ogniowego nie spełnia ustawowych wymogów; wyciągu z dokonanych w roku [...] zmian w ewidencji prostujących pomyłki w odnowionej ewidencji gruntów, rzekomo zakończonej obwieszczeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 kpa, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r. s. 586 i n.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. III SA 2225/01). Gdy więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Kwestią wymagającą ustalenia jest przedmiot postępowania w rozpatrywanej sprawie. We wniosku z dnia [...] skarżący wnieśli o wydanie decyzji kończącej postępowanie związane z przeprowadzonym w latach [...] r. postępowaniem odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Z., którym objęto m. in. grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego zarówno wówczas jak i obecnie ich własność. W jego uzasadnieniu powołano się na okoliczność, iż pomimo zgłoszonych zastrzeżeń co do odnowionego operatu ewidencji gruntów, nie wydano w tym zakresie decyzji. Zdaniem skarżących, winno to nastąpić poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w zakresie odnowienia operatu ewidencyjnego gruntów. Organy administracyjne zasadnie zakwalifikowały ten wniosek jako żądanie wydania decyzji zatwierdzającej odnowienie operatu ewidencji gruntów miasta Z. w latach [...]. Takie ujęcie przedmiotu sprawy potwierdziła strona skarżąca na rozprawie, stwierdzając do protokołu, że w piśmie z [...]. wystąpili o wydanie decyzji potwierdzającej odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Z. z latach [...]. Istota sprawy sprowadza się więc do ustalenia czy istniały materialno - prawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w zakresie zatwierdzania odnowionego operatu ewidencji gruntów dla jednostki ewidencyjnej, w sprawie miasta Z. Odnowienia ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie dokonano pod rządami dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 55, poz. 32). Zgodnie z jego postanowieniami, ewidencję gruntów zakładana była i prowadzona oddzielnie dla każdej jednostki ewidencyjnej. Natomiast taką jednostka ewidencyjną był obszar gruntów zawarty w granicach administracyjnych gromady, osiedla lub miasta (§ 3). O założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych podawały do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 14 ust.1). Postanowienia dekretu nie przewidywały zatwierdzania tak odnowionej ewidencji, w tym w formie decyzji administracyjnej. Obwieszczenie, jako czynność materialno – techniczna była jedyną formą poinformowania mieszkańców o zakończeniu odnowienia operatu ewidencyjnego. W sprawie takie obwieszczenie o ewidencji gruntów miasta Z. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w J. G. w dniu 27 grudnia 1983 r., nr 10, poz. 37. Poinformowano w nim, że od 1 stycznia 1984 r. została złożona nowa ewidencja gruntów. Wskazano, że zgodnie z art. 10 dekretu oraz § 64 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (MP. Nr 11, poz. 98), właściciele lub władający gruntem powinni zgłaszać wszelkie zmiany w danych objętych ewidencją gruntów. Przepisy rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywania zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. Nr 27 , poz. 159 ze zm.), jak i wskazanego zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. nie przewidywały także jako formy kończącej postępowanie w sprawie odnowionej ewidencji rozstrzygnięcia w formie decyzji zatwierdzającej to postępowanie. Powołany przez stronę skarżącą jako podstawa prawna takiej decyzji art. 9 ust. 1 dekretu wskazywał organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów, natomiast art. 7 ust. 1 dekretu przewidywał upoważnienie do wydania instrukcji w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji.. Za trafne należy więc uznać stanowisko organów administracyjnych, że z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wykonania odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Z. nie wynikał obowiązek rozstrzygania przez organ prowadzący ewidencję gruntów, o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nowa ewidencją, w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Odrębną sprawą są natomiast zmiany w operacie ewidencji gruntów, w związku z jego odnowieniem. Stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu, właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki obowiązani byli wszelkie zmiany danych objętych ewidencją zgłaszać właściwemu organowi najpóżniej w ciągu 4 tygodni od ich powstania. W sprawie od ogłoszenia założenia nowej ewidencji gruntów (1 stycznia 1984 r.). Zgodnie natomiast z § 64 wskazanego powyższej zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., wprowadzanie zmian z urzędu lub na wniosek zainteresowanej osoby następowało na podstawie decyzji administracyjnego właściwego organu. Wskazane przez stronę skarżącą jako podstawa żądanej decyzji Wytyczne wydane w styczniu 1979r, przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, odnosiły się także do wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów. Wynika z powyżej wskazanej regulacji, że wprowadzanie zmian do operatu ewidencji gruntu dokonywało się po rządami dekretu na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Mamy jednakże w tym przypadku do czynienia z postępowaniem dotyczącym wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów odnoszących się do danych ewidencyjnych poszczególnych działek gruntu, a nie z postępowanie dotyczącym zatwierdzenia odnowionego operatu dla jednostki ewidencyjnej (obszaru gruntów zawartych w granicach administracyjnych miasta Z.). Wbrew twierdzeniom strony możliwości zatwierdzenia odnowione ewidencji gruntów nie przewidują także obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i akty wykonawcze. Przewidują one możliwość przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie z ich postanowieniami informacja o zmodernizowaniu dotychczasowego operatu ewidencji gruntów i budynków ogłaszana jest w dzienniku urzędowym województwa. Uprawnione osoby w terminie 30 dni od powyższego ogłoszenia mogą zgłaszać zarzuty odnośnie zawartych tam danych, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Po upływie terminu na zgłoszenie zarzutów, zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianie danych objętych ewidencja gruntów lub budynków (art. 24 a). Wskazana procedura dotyczy rozstrzyganiu zarzutów odnośnie poszczególnych danych zamieszczonych w zmodyfikowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, a nie odnosi się do zatwierdzania czy też przyjmowania w drodze zmodernizowanego operatu, podanego do publicznej wiadomości. W tym stanie, zdaniem składu orzekającego, zasadnie organ odwoławczy uznał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika możliwość rozstrzygania przez organ administracyjny o zastąpienie dotychczasowej ewidencji nową ewidencją w drodze decyzji administracyjnej. Brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, powoduje, że rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Uznanie bezprzedmiotowości postępowania jest orzeczeniem formalnie kończącym postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie trafny jest więc zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 7, 81 i 107 § 3 kpa. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 10 kpa, pozbawienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu poprzez nie wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia zgłaszanych dowodów na okoliczność przebiegi granicy działek i ich powierzchni. Jak wynika natomiast z akt sprawy w toku prowadzonego przez organy administracyjne postępowania strona skarżąca była zawiadamiana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i z niej korzystała. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" oraz art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.