III SA/Wr 239/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości. I Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego (w niniejszym sporze sądowoadministracyjnym) od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("WITD"), który to organ nałożył na stronę kary pieniężne (w łącznej wysokości [...] zł) za: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, a także za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; powoływanej w dalszych wywodach jako "u.t.d.") – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ wyższego stopnia wyjaśnił w pierwszej kolejności, że naruszenia zostały ujawnione w dniu [...] września 2014 r. na ul. B. we W., podczas kontroli drogowej samochodu osobowego marki [...] (Nr rej. [...]), którym kierował odwołujący się. Kierowca przewiózł dwóch pasażerów (z [...] na ul. B. we W.). Osoby te – telefonując pod numer uzyskany od przypadkowo poznanej osoby – zamówiły kurs na dopiero co wskazanej trasie. Po około 15 minutach, w uzgodnione miejsce przyjechał po nich opisany wcześniej pojazd. Za ich podwiezienie na wspomnianej trasie kierowca pobrał [...] zł. Podczas kontroli kierowca nie okazał licencji na przewóz taxi. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole Nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania wyjaśniającego strona złożyła pisemne wyjaśnienie (z dnia [...] października 2014 r.), w którym przyznała, że w dniu kontroli, na prośbę kolegi, dokonała odpłatnie przewozu osób na opisanej trasie. Pierwszoinstancyjne postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia[...] listopada 2014 r., nakładającej na kierowcę karę pieniężną w łącznej wysokości [...] złotych. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, organ odwoławczy przywołał – w uzasadnieniu swojego orzeczenia – następujące przepisy ustawy o transporcie drogowym: art. 4 pkt 11 i pkt 22; art. 5b ust. 1; art. 18 ust. 4a i 4b; art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6. Wskazano także na l.p. 1.1. oraz l.p. 2.10. załącznika Nr 3 do tej ustawy. Na kanwie wskazanych przepisów GITD podkreślił, że odwołujący się powinien posiadać licencję uprawniającą do wykonywania przewozu drogowego osób. Dokumentu takiego jednak nie przedstawił w dniu kontroli. W ocenie Organu wyższego stopnia, WITD prawidłowo zakwalifikował zatem skontrolowany przewóz jako wykonywany bez licencji. Zdaniem GITD, analiza materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo okazjonalny przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. Dlatego organ pierwszej instancji słusznie nałożył z tego tytułu karę pieniężną w wysokości [...] zł, stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., w związku z l.p. 1.1. załącznika Nr 3 do tej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził dalej, iż – w myśl art. 18 ust. 4a u.t.d. – przewóz okazjonalny powinien być wykonywany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób (łącznie z kierowcą). Tymczasem skontrolowany przewóz dokonywany był samochodem zarejestrowanym jedynie na 5 osób (łącznie z kierowcą), nie posiadał oznaczenia taxi ani taksometru. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 4b u.t.d., które uzasadniałyby ewentualne odstępstwo od wymogów wskazanych w art. 18 ust. 4a tej samej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyższego stopnia: 1. Wyraził zapatrywanie o przeprowadzeniu pierwszoinstancyjnego postępowania z poszanowaniem przepisów k.p.a., zwłaszcza z zapewnieniem stronie w pełni czynnego udziału w tym postępowaniu. 2. Uznał, że dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie zostały uzyskane niezgodnie z prawem. W szczególności, nie doszło w sprawie do zarzucanej organowi prowokacji (w tym zakresie GITD przywołał wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. (II GSK 1158/11). 3. Podkreślił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. 4. Wywiódł, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. II Ukarany nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 2 i 7 Konstytucji RP – poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zasady lojalności państwa wobec obywatela; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez: a) bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego, dokonanie oceny dowodów noszącej znamiona dowolności, polegające na przyjęciu, iż zeznania świadków są wiarygodne, w przeciwieństwie do twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, w sytuacji, gdy świadkowie ci, jadąc pojazdem skarżącego jako "pasażerowie" byli w rzeczywistości podstawionymi i nieumundurowanymi pracownikami WITD, a zatem ich zeznania są niewątpliwie nieobiektywne (art. 83 § 1 k.p.a.) i stronnicze oraz ściśle ukierunkowane na cel przeprowadzonej kontroli, jakim było sprowokowanie i przyczynienie się do sytuacji, która miała prowadzić do popełnienia naruszenia przez kierowcę i jego późniejszego ukarania karą pieniężną, b) bezpodstawne pominięcie w wydanej decyzji wniosków, wątpliwości i zastrzeżeń wskazanych w odwołaniu; 3. art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez posłużenie się przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dowodem, który nie był uzyskany zgodnie z prawem, ponieważ rozpoczęcie kontroli (czynności operacyjno-kontrolne) było bezprawne, a zatem wynik tej kontroli nie mógł być podstawą decyzji nakładającej karę; 4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego uzasadnienia decyzji oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu strony postępowania; 5. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy i dowody – kto był przypadkową osobą, od której inspektorzy uzyskali telefon, pod który zadzwonili oraz ustalenia taksówkarza, na którego prośbę podwiozłem jego klientów, mogły wskazywać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zbiegu okoliczności, a więc zdarzeń, których nie mógł on przewidzieć. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz. III W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do co najmniej jednego z naruszeń prawa (materialnego lub procesowego) wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Z drugiej jednak strony, jeśli kontrolowany akt odpowiada prawu, sąd administracyjny zobowiązany został do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. V W ocenie składu orzekającego, organy ustaliły bez wątpienia i niewadliwie wszystkie te okoliczności faktyczne, które miały znaczenie dla podjęcia w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Chodzi o następujące fakty: to skarżący zareagował na telefoniczne wezwanie, w celu przewiezienia pasażerów na trasie z [...] na ul. B. we W.; to strona podjechała też w okolice miejsca rozpoczęcia zamówionego przewozu samochodem osobowym (nie posiadającym oznaczenia taxi, ani taksometru), przyjęła pasażerów, dokonała ich przewozu na uzgodnionej telefonicznie trasie, przyjmując za tą usługę [...] zł; dokonując wspomnianych czynności, skarżący nie dysponował ani jakimkolwiek zaświadczeniem, ani – tym bardziej – stosowną licencją. Niezwłocznego, dobitnego podkreślenia wymaga i to, że żadnej z dopiero co wymienionych okoliczności strona w istocie nie kwestionuje, upatrując wyłącznie w dodatkowych, specyficznych okolicznościach, towarzyszących przewozowi, usprawiedliwienia dla opisanych działań, podjętych w dniu[...] września 2014 r. Tymczasem jednoznaczne brzmienie art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie dopuszcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób wymaga uprzedniego uzyskania odpowiedniej licencji, niezależnie od środka, jakim posłużono się przy przewozie: samochodem, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób (wliczając w to kierowcę) czy też taksówką. Nie ulega wątpliwości, że podejmując się i dokonując opisanego przewozu pasażerów bez wymaganej licencji, skarżący ewidentnie naruszył normę przywołanego przepisu, które to naruszenie sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł, stosownie do postanowienia l.p.1.1. załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Identyczną karą zagrożone jest również wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., chyba że zachodzi wyjątek przewidziany w ust. 4b tego samego artykułu (l.p. 2.10. tego samego załącznika). Należy stwierdzić, że w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych w niniejszej części uzasadnienia Sądu, organy trafnie przyjęły, że skontrolowany przewóz stanowił tzw. "przewóz okazjonalny", w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Był to bowiem przewóz osób, który nie spełniał jednak – ponad wszelką wątpliwość – ani znamion przewozu regularnego, ani też przewozu regularnego specjalnego, ani wreszcie – przewozu wahadłowego, a więc przewozów zdefiniowanych w art. 4 pkt 7, pkt 9 i pkt 10 u.t.d. Prawidłowe zakwalifikowanie przewozu dokonanego w dniu 13 września 2014 r. przez stronę skarżącą jako "okazjonalnego", ma tym bardziej istotne znaczenie, jeśli zważyć unormowania przyjęte przez prawodawcę w art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d. Pierwszy z wymienionych przepisów wprowadza – jako zasadę – wymóg dokonywania przewozu okazjonalnego pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób (wliczając w to samego kierowcę). Z dowodu rejestracyjnego samochodu, którym wykonano skontrolowany przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, wynika, że pojazd ten był przeznaczony do przewozu ledwie 5 osób. Oczywiste jest więc, iż podstawowego wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 4a, samochód ten nie spełniał. W przepisie art. 18 ust. 4b legislator dopuścił co prawda – jaką wyjątek od dopiero co przedstawionej zasady – przewóz okazjonalny, także samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego w ust. 4a, pod pewnymi jednak warunkami. Samochód taki musi przede wszystkim stanowić przedmiot wyłącznej własności (lub leasingu) przedsiębiorcy; przewóz okazjonalny wykonywany jest tym pojazdem przez samego przedsiębiorcę (lub przez jego kierowcę); przewóz okazjonalny wykonywany jest na podstawie pisemnej umowy zawartej w lokalu przedsiębiorstwa, po ustaleniu opłaty ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu okazjonalnego, przy czym zaplata regulowana jest zasadniczo w formie bezgotówkowej (wniesienie opłat gotówką dopuszcza się wyłącznie w lokalu przedsiębiorstwa). Sąd celowo wyeksponował te fragmenty uregulowania przyjętego w art. 18 ust. 4b, które nie zostały spełnione w odniesieniu do przewozu skontrolowanego feralnego (dla skarżącego) dnia, ponieważ żadna z tych przesłanek nie została spełniona, co wynika prawdopodobnie przede wszystkim z tego, że strona nie prowadzi sformalizowanej, zarejestrowanej działalności gospodarczej. Skoro w sprawie nie mogło być mowy o zastosowaniu wyjątku uregulowanego w art. 18 ust. 4b u.t.d., a samochód, którym posłużył się skarżący, nie spełniał też wymogów konstrukcyjnych wskazanych w ust. 4a tego samego artykułu, przeto zaistniała podstawa do zastosowania kary pieniężnej określonej w l.p. 2.10. załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Niezasadne jest kwestionowanie przez skarżącego sensowności zastosowania przez organy owej drugiej kary pieniężnej, wspierane twierdzeniem, iż skoro nie wykonywał on skontrolowanego przewozu taksówką, to nie mają do niego w ogóle zastosowania dopiero co przedstawione regulacje. Zapatrywania takiego nie sposób podzielić, zwłaszcza w świetle postanowień art. 92a ust. 1 u.t.d. Stosownie do tego przepisu, podmiot wykonujący – jak w rozpoznawanym przypadku – przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej "za każde naruszenie" (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego. Rozwiązanie to trzeba rozumieć dosłownie, a w imię konstytucyjnej zasady równości – także niezależnie od tego, czy konkretnego przewozu dokonuje podmiot po uzyskaniu stosownego zezwolenia (koncesji), czy też osoba nie posiadająca takiego zezwolenia (koncesji). Ta druga grupa podmiotów wykonujących faktycznie przewozy drogowe nie może być przecież uprzywilejowania, a do takiej sytuacji doszłoby niechybnie, gdyby interpretować postanowienie art. 92a ust. 1 zawężająco, tzn. przyjmując dopuszczalność ukarania jedynie za sam brak wymaganego zaświadczenia (koncesji), bez możliwości dodatkowego ukaranie za każde inne, stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, którego dopuścił się podmiot realizujący przewóz zezwolenia, mimo braku wymaganego zaświadczenia albo koncesji. Wypada na koniec tej części uzasadnienia podkreślić prawidłowo zastosowaną przez organy redukcję obu wymierzonych kar, do poziomu [...] zł, stosownie do dyspozycji art. 92a ust. 2, przewidzianej w sytuacjach stwierdzenia wielu naruszeń "podczas jednej kontroli" (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). VI Wbrew odmiennemu zapatrywaniu zainteresowanego, skład orzekający nie dopatrzył się zasadności podstawowego zarzutu o rzekomym oparciu poddanego kontroli Sądu rozstrzygnięcia na uzyskanych nielegalnie dowodach, a w konsekwencji – naruszeniu zarówno norm konstytucyjnych, jak i procesowych wymienionych szczegółowo w skardze. Nie ulega wątpliwości, że pasażerami skarżącego okazali się nieumundurowani funkcjonariusze inspekcji drogowej. Nie można jednak absolutnie wywodzić z tego faktu skutecznego zarzutu o prowokacji, jako praktyki niedopuszczalne i w świetle prawa nielegalnej. Przeciwnie, zważywszy na charakter podstawowego naruszenia, którego dopuścił się skarżący (podjęcie odpłatnego przewozu okazjonalnego bez wymaganej licencji) dobitnego zaakcentowania wymaga, że rozważana praktyka stosowana przez pracowników organu, jest w istocie jedynym sposobem stwarzającym szansę na ujawnienie tego rodzaju naruszeń, godzących przecież ewidentnie w tych przewoźników, którzy podejmują działalność transportową po uzyskaniu stosownych zezwoleń i zgodnie z innymi przepisami ustawy o transporcie drogowym. Niniejsze orzeczenie wpisuje się zatem – w zakresie analizowanego obecnie zarzutu skarżącego – w tą linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, której przykładem jest wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. (II GSK 1158/11). Skład Sądu, który rozpoznawał niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd NSA, iż wykorzystanie przez pracowników administracji możliwości przemieszczenia się – odpłatnie, na uzgodnionej trasie – samochodem skarżącego, choćby tylko w celu sprawdzenia czy usługodawca wykonuje taką usługę zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym nie stanowi prowokacji i mieści się w granicach dozwolonych prawem. Zeznania owych pracowników złożone później w toku postępowania wyjaśniającego stanowią zatem dowód, który można dopuścić w sprawie jako równoprawny z innymi dowodami, stosownie do art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., przepisu nakazującego wręcz dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może (jak w rozpoznawanym przypadku) przyczynić się do wyjaśnienia w sprawie, a nie jest sprzeczne z prawe. Ustawa o transporcie drogowym nie zakazuje, w żadnym przepisie, wykorzystania dowodów uzyskanych w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy ocenie kwestii legalności (nielegalności) dowodu kwestionowanego przez skarżącego trzeba mieć ponadto na uwadze odmienność administracyjnych sankcji (także pieniężnych) od dolegliwości stosowanych w ramach postępowań karnych, a to w związku z powołaniem się w skardze na głośny przypadek prowokacji, której efektów nie uwzględnił sąd w procesie karnym. Postępowanie karne bazuje na winie podejrzanego (oskarżonego, skazanego). Tymczasem podstawę rozważanej aktualnie odpowiedzialności administracyjnej stanowi ryzyko osoby podejmującej działania, prowadzące do naruszenia nakazów i zakazów sformułowanych w ustawie o transporcie drogowym. Wiedza o koncesjonowaniu działalności w zakresie wykonywania transportu drogowego (także w odniesieniu do przewozu osób) jest powszechna. Skarżący, niezależnie od rzeczywistej pobudki, która była inspiracją do wykonania przewozu, stanowiącego przedmiot sporu w sprawie, powinien był po prostu powstrzymać się od jego realizacji albo – jeśli, jak twierdzi został do tego skłoniony prośbą kolegi (taksówkarza) – przewieźć grzecznościowo (bez wynagrodzenia) rzekomych znajomych wspomnianego kolegi. Powinien mieć bowiem pełną świadomość ryzyka, jakie podejmuje, ulegając prośbie. Analiza akt prowadzi jednak do odmiennych konstatacji. Skarżący nie tylko podjechał na umówione miejsce, ale i wykonał uzgodniony przejazd, nie odmawiając zapłaty za przewóz. Skarżący zarzucił niewykorzystanie przez organy całego materiału dowodowego i tendencyjne oparcie się wyłącznie za zeznaniach świadków – pracowników organów. Niezwłocznie wypada zatem podkreślić, że powołanie się na bliżej nieokreślonego kolegę-taksówkarza nastąpiło dopiero w piśmie datowanym na dzień [...] października 2014 r. Od kontroli minął już wtedy miesiąc (termin wypowiedzenia się strony w sprawie został przedłużony na jej prośbę!). Można zasadnie mniemać, że skarżący przyjął wtedy taką właśnie linię obrony, czego dowodzi dodatkowo fakt enigmatycznego powołania się na bliżej nieokreślonego "kolegę". Skarżący nie podał wszak nawet jego personaliów. W tej sytuacji nie wchodziło w rachubę przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka. Wszystkie okoliczności naprowadzone w tej części uzasadnienia, potwierdzają też zasadność konstatacji organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego podmiot może uniknąć kar pieniężnych. VII Reasumując, Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z jakimkolwiek naruszeniem przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które – mając ewentualny wpływ na kierunek podjętego rozstrzygnięcia – uzasadniałoby wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu. Dlatego też – biorąc pod uwagę dyspozycję art. 151 p.p.s.a. – skargę należało w całości oddalić.