III SA/Wr 240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. J. L. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia Gminnej Rady S. w Z. oraz nadania jej statutu postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. skarżący wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w Z. oraz nadanie jej statutu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała godzi w jego sferę prawną – tzn. wywołuje negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji przysługującego uprawnienia lub interesu prawnego. Dalej skarżący podkreślił, że osobiście jest w wieku "senioralnym", a zaskarżona uchwała pozbawia mieszkańców Gminy Z., a więc również skarżącego jako jednostkę prawa do zgodnego z art. 5c ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym powoływania członków Rady Seniorów Gminy Z. Również statut Gminnej Rady Seniorów nadany skarżoną uchwałą pozbawia go – jak wskazał – prawa do oczekiwania, że powołanie Gminnej Rady Seniorów będzie odbywać się w Gminie Z. zgodnie z intencją ustawodawcy i przez organ do tego upoważniony tzn. Radę Gminy Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności wskazać należy, ze Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna - jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z tym przepisem (obowiązującym w dacie wniesienia skargi), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący dochował przesłanki skutecznego wniesienia skargi, wynikającej z przywołanego art. 101 ust. 1 u.s.g., a odnoszącej się do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej oraz uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie ulega też wątpliwości Sądu, że skarżący zachował także termin do wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwał bowiem organ pismem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie, zawartej w uchwale Rady Gminy Z. z dnia [...] r., która została mu doręczona w dniu [...] r., złożył skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., która została nadana przez Sąd do organu w dniu [...] r. Do oceny pozostała zatem przesłanka wykazania przez skarżącego swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie bowiem uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; dostępne System Informacji Prawnej odpowiednio LEX nr 53376 i nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999, nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. W rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w Z. oraz nadania jej statutu, został naruszony jego konkretny, teraźniejszy interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. powołany już wyrok NSA sygn. akt II SA 2503/01). W świetle poczynionych rozważań prawnych o charakterze ogólnym, zdaniem Sądu, skarżący nie jednak wykazał swojego własnego indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały. Skarżący podniósł wprawdzie, że uchwała ta "godzi w jego sferę prawną – tzn. wywołuje negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji przysługującego uprawnienia lub interesu prawnego". Dalej skarżący podkreślił, że osobiście jest w wieku "senioralnym", a zaskarżona uchwała pozbawia mieszkańców Gminy Z., a więc również skarżącego jako jednostkę prawa do zgodnego z art. 5c ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym powoływania członków Rady Seniorów Gminy Z. Również statut Gminnej Rady Seniorów nadany skarżoną uchwałą pozbawia go – jak wskazał – prawa do oczekiwania, ze powołanie Gminnej Rady Seniorów będzie odbywać się w Gminie Z. zgodnie z intencją ustawodawcy i przez organ do tego upoważniony tzn. Radę Gminy Z. Przedstawione argumenty nie stanowią jednak podstawy do uznania interesu prawnego skarżącego, albowiem skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g., o czym była już mowa wyżej, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący, powołując się na okoliczność naruszenia przepisów prawa zaskarżonym aktem zobowiązany jest wykazać, że naruszył on jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jego podjęcia. Powyższego skarżący jednak nie wykazał. Ograniczył się natomiast do wskazania, że "jest osobiście w wieku senioralnym", a zaskarżona uchwała wywołuje negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji przysługującego uprawnienia lub interesu prawnego (aczkolwiek nie dookreślił jakiego), czy też wreszcie narusza jego "oczekiwania" że powołanie Gminnej Rady Seniorów będzie odbywać się w Gminie Z. zgodnie z intencją ustawodawcy. Taka argumentacja jest w ocenie Sądu, co najmniej niewystarczająca, a co ważniejsze nie dowodzi, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie wpłynęła negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącego (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), czy też pozbawiła go uprawnień lub uniemożliwiła mu chociaż ich realizację. W tej sytuacji skargę należało odrzucić stosownie do treści art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.