III SA/Wr 241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała, Anetta Chołuj (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia prowadzenia spraw i wykonywania czynności oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej L. (dalej: Gmina, strona, skarżąca) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw i wykonania czynności. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy Prezydent Miasta L. w dniu [...] lutego 2019 r. działając na podstawie art. 96, art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, zwanej dalej k.c.) oraz § 7 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w L. w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej L., wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw i wykonywania czynności, zwane dalej "zarządzeniem". Przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...] marca 2019 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym ww. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw i wykonania czynności. Uznał, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 96, art. 98 oraz § 7 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w L., polegającym na braku podstaw do wydania zarządzenia upoważniającego pracownika Urzędu Miejskiego (Naczelnika Wydziału). Organ nadzoru powołując niesporną treść przepisu art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) wskazał, że ustawodawca wprost w ustawie o samorządzie gminnym określił podmioty, które na mocy upoważnienia mogą działać w imieniu wójta. Jeśli chodzi o podstawę prawną do upoważnienia pracowników urzędu gminy, to ustawodawca dopuścił wyłącznie prawo do ich upoważnienia w sprawach wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 2 u.s.g.). Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca przewidział jedynie zastępcę wójta lub sekretarza, jako podmioty, którym na mocy art. 33 ust. 4 u.s.g., wójt może udzielić upoważnienia do określonych spraw gminy. Ponadto wskazał, że przepisy k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej dla upoważnienia pracownika Urzędu Miejskiego, również w randze Naczelnika Wydziału, do wydania w imieniu Prezydenta Miasta zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta nie działa jako osoba fizyczna, lecz jako organ wykonawczy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą jest zmiana granic gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie Miejskiej L. w formie elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2019r. W skardze z dnia [...] maja 2019 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła organowi nadzoru: - naruszenie art. 90 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku której Wojewoda D. stwierdził, w ramach wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw i wykonywania czynności, które to zarządzenie nie dotyczy ustanawiania przepisów porządkowych, a stanowi jedynie umocowanie dla Naczelnika Urzędu Miejskiego do podejmowania czynności technicznych związanych z wykonaniem uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej L.; - naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent Miasta L. nie miał podstawy prawnej do udzielenia Naczelnikowi Wydziału Organizacji i Kadr pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta w wykonaniu uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej L., w sytuacji gdy określenie sposobu wykonania uchwał Rady Gminy, w tym również wyznaczenie osób odpowiedzialnych, należy do organu wykonawczego; - naruszenie art. 96 i art. 98 k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż w zastanym stanie faktycznym Prezydent Miasta L. nie miał podstawy prawnej do udzielenia Naczelnikowi Wydziału Organizacji i Kadr pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta w wykonaniu uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej L. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nietrafny jest zarzut skargi, że Wojewoda D. stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] lutego 2019 r. dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 90 u.s.g., gdyż zgodnie z wykładnią literalną przywołanego przepisu jedynie zarządzenia dotyczące stanowienia przepisów porządkowych podlegają kontroli nadzorczej wojewody. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43). Powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (vide wyrok NSA z 19.06.2008 r. sygn.. akt II OSK 500/08),. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z wnoszącą skargę, iż organ przyjął rozszerzającą wykładnię granic kompetencji nadzorczych Wojewody. Tym samym uznać należy, że zakresem działalności nadzorczej wojewody o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są nie tylko zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe, ale też wszystkie inne, których obowiązek przedkładania wojewodzie nie wynika z dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym." Każda zatem uchwała i każde zarządzenie organu gminy, w tym również zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r., bez względu na ich charakter prawny, podlegają nadzorowi organów nadzoru. Za bezzasadny należy uznać zarzut skargi, że Wojewoda D. wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g. Należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 1u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.) Możliwość powierzenia zadań wójta, które przysługują mu jako kierownikowi urzędu innej osobie została przewidziana w art. 33 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ust. 4 art. 33 ustawy uprawniający do delegowania kompetencji wójta na inne ściśle określone podmioty należy odczytywać w kontekście ust. 3. Uznać zatem należy, że art. 33 ust. 4 stanowi o możliwości przeniesienia na zastępcę burmistrza lub sekretarza zadań z zakresu kierowania urzędem. Przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4, są włącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz (por. B. Dolnicki, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminny- komentarz, LEX). Jak wskazał w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 1835/07, LEX nr 470920), powierzenie funkcji które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak trafnie wskazał organ nadzoru ustawodawca wprost w ustawie o samorządzie gminnym określił podmioty, które na mocy upoważnienia mogą działać w imieniu wójta. Jeśli chodzi o podstawę prawną do upoważnienia pracowników urzędu gminy, to ustawodawca dopuścił wyłącznie prawo do ich upoważnienia w sprawach wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 2 u.s.g.). Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca przewidział jedynie zastępcę wójta lub sekretarza, jako podmioty, którym na mocy art. 33 ust. 4 u.s.g., wójt może udzielić upoważnienia do określonych spraw gminy. Organ wykonawczy gminy nie może, nawet w przypadku czy to nieobsadzenia stanowiska zastępcy, czy też wakatu na stanowisku sekretarza, upoważniać inne osoby, w tym pracowników urzędu, który go obsługuje, do działania w swoim imieniu bez wyraźnej podstawy prawnej. Skoro ustawodawca wprost określił katalog funkcji, tj. zastępcy wójta lub sekretarza, które organ wykonawczy może upoważnić do prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu, to w przypadku ich nieobsadzenia organ wykonawczy, tu: Prezydent Miasta, swoje kompetencje wykonywać musi osobiście. Nie można z przepisu art. 33 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy oraz, że jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.) wywodzić podstawy prawnej do udzielania pełnomocnictwa do działania w każdej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że regulacje Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w L. (§ 6 i § 7) dotyczą stricte kwestii związanych z kierowaniem urzędem, a nie kwestii spraw z działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie określenia terminu zarządzonych konsultacji z mieszkańcami, form konsultacji, miejsc udostępnienia ankiet oraz powołania Zespołu i określenia jego składu należą do wyłączonych kompetencji organu wykonawczego gminy. Odnośnie przywołanego w podstawie prawnej zarządzenia § 7 Regulaminu organizacyjnego wskazać należy, że nie stanowi on podstawy materialnoprawnej do podjęcia zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, bowiem określa jedynie formę działania Prezydenta lub Sekretarza w sprawach dotyczących wewnętrznej organizacji Urzędu. Ponownie podkreślić należy, że nie można utożsamiać kwestii kierowania urzędem gminy z kwestiami wykonywania prerogatyw organu wykonawczego gminy. Nieprawidłowo zostały także przywołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy k.c. dotyczące pełnomocnictwa, bowiem stanowią one instytucję prawa cywilnego i mają zastosowanie do czynności podejmowanych w sferze stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem przeprowadzenie czynności związanych z wykonywaniem uchwały Rady Miejskiej w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami nie stanowi sprawy cywilnej, lecz dotyczy zadania z zakresu administracji publicznej. Prezydent Miasta L. w przedmiotowej sprawie, działa nie jako strona czynności cywilnoprawnej, lecz jako organ wykonawczy gminy, wykonujący uchwałę Rady Miejskiej w L. w zakresie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie zmiany granic gminy. Prezydent Miasta, jako organ wykonujący uchwałę, określa również sposób jej wykonania. Jednakże w ramach wykonywania uchwały organ wykonawczy nie może dekoncentrować swoich kompetencji na inną osobę bez wyraźnego przepisu prawa do tego upoważaniającego. Przy czym, o ile Prezydent Miasta może udzielać pełnomocnictwa w ramach przepisów k.c., ale tylko w sprawach związanych ze stosunkami cywilnoprawnymi, to jednak zakres udzielonego pełnomocnictwa wynikającego z przepisów k.c. nie może być przekładany na inne postępowania. Przedmiotem udzielonego pełnomocnictwa w ramach zarządzenia nr 18 Prezydenta Miasta L. nie są czynności cywilnoprawne, lecz prowadzenie sprawy i wykonywanie czynności wynikających z uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej L. Podstawy prawnej dla upoważnienia pracownika Urzędu Miejskiego w L., również w randze Naczelnika Wydziału, do wydania w imieniu Prezydenta Miasta zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji nie mogą stanowić przepisy k.c., w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta nie działa bowiem jako osoba fizyczna, lecz jako organ wykonawczy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą niewątpliwie jest zmiana granic gminy. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 90 ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Artykuł 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia). W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia uznając, że zarządzenie to zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 96, art. 98 k.c. oraz § 7 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w L. W ocenie Sądu powyższe uchybienie stanowi niewątpliwie naruszenie procedury podjęcia zarządzenia przez organ gminy, bowiem upoważnienie udzielone mocą zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pracownikowi jako wydane bez podstawy prawnej zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda nie naruszył w szczególności art. 90, art. 30 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 96 oraz 98 k.c. W tej sytuacji - stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.