III SA/Wr 244/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku specjalnego dla Burmistrza Miasta o d d a l a skargę. Uchwałą z dnia 31.03.2005 r. Nr [...] Rada Miejska P. Z. - powołując art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11.02.2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnianych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich - ustaliła (w § 1 ust.1) dla Burmistrza Miasta Pana J. T. dodatek specjalnych w wysokości 30% (łącznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego) tj. 1.722,00 zł brutto (miesięcznie). W §1 ust. 2 wyjaśniono, że przyznanie dodatku wiąże się z pełnioną funkcją oraz wyznaczeniem dla Burmistrza w roku 2005 zadań związanych z oddłużeniem gminy w stopniu zapewniający płynność finansową oraz zadań dotyczących: zakończenia budowy budynku socjalnego, restrukturyzacji MZK i modernizacji oczyszczalni, oddłużenia oświaty i MZK, pozyskiwania środków pozabudżetowych, realizacji programu inwestycyjnego przyjętego na rok 2005. Uchwalono też (§ 2), że dodatek specjalny przyznaje się na czas określony (od 1.01. do 31.12.2005 r.) i że stanowić on będzie dodatkowy składnik wynagrodzenia ustalonego przez Radę Miejską Uchwałą Nr [...] z dnia 4.12.2002 r. W dniu 11.04.2005 r. R. W. skierował do Rady Miejskiej w P. Z. wezwanie do usunięcia naruszenia - w/w uchwałą - prawa. Pismem z dnia 29.04.2005 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował R. W., że Rada Miejska, uwzględniając opinię Komisji Rewizyjnej, uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Nie godząc się z tym stanowiskiem R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę (sporządzoną 27.05.2005 r.). Domagał się w niej uchylenia decyzji Rady Miejskiej w sprawie ustalenia dodatku specjalnego dla Burmistrza Miasta, przyznania zwrotu kosztów sadowych oraz zwrócenia uwagi przewodniczącemu Rady Miejskiej, że zobowiązany jest on do pouczania o środkach odwoławczych. Skarżący sformułował zarzut: 1/ podjęcia uchwały przez radnych z naruszeniem art. 231 § 1 k.k. ze względu na przekroczenie swoich uprawnień, 2/ naruszenie art. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 11.02.2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnianych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. W uzasadnieniu skargi R. W. wywodził, że z treści art.8 ust.1 w/w rozporządzenia wynika, że nie jest to dodatek obligatoryjny a argumentacja zawarta w § 1 ust. 2 uchwały nie daje podstaw do ustanowienia dodatku specjalnego. W ocenie skarżącego czynności wskazane w powołanym ust.2 §1 uchwały należą do obowiązków burmistrza w ramach jego pracy (z uwagi na brzmienie § 98 pkt. 2 Statutu) i J. T. kandydując na burmistrza wiedział o zadłużeniu i sam do tego zadłużenia przyczynił się. W swej skardze R. W. postawił wobec burmistrza szereg zarzutów (takich jak prowadzenie niekorzystnej dla członków wspólnoty polityki przetargowej, pozbawianie przez to lokalnych podmiotów gospodarczych dochodów, tym samym zwiększanie bezrobocia a przez to pozbawianie gminy wpływów w podatku dochodowego; zarzucał też niezasadne i bezprawne umarzanie podatków, zwiększanie płac mimo deficytu w gminie, zawieranie niekorzystnych umów). Skarżący twierdził też, że wyrzucono go bezprawnie z nieruchomości, przez co uniemożliwiono mu prowadzenie działalności gospodarczej, pozbawiono dochodów; nadto likwidując stołówkę w gimnazjum uniemożliwiono m.in. jego synowi korzystanie z niej. Wskazał też, że w związku z nierzetelnością ksiąg rachunkowych zawiadomiono prokuraturę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, twierdząc, ze zarzuty R. W. są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Powołana ustawa w art. 147§ 1 stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalność skargi - w niniejszej sprawie niespornej) czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjny" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skarg" (§ 2). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustrojowa ustawa samorządowa wprowadza zatem szczególny wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd zobligowany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Pojęcia "interesu prawnego" i "uprawnienia" nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. O interesie prawnym mówić można zatem, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Istotna jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony - kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe oznacza, że o tym czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) przesądza istnienie przepisu prawa administracyjnego stanowiącego o prawach lub obowiązkach strony. Interes prawny skarżącego musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Odróżnić przy tym należy interes prawny od interesu faktycznego. Tak pojmowanego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi w niniejszej sprawie - zdaniem składu orzekającego - brak. Jak wynika z akt sprawy w ocenie R. W. skarżąc uchwałę w sprawie dodatku specjalnego dla Burmistrza Miasta działał on w oparciu przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Te subiektywne twierdzenia podlegają jednak sądowej weryfikacji. Skarżący wskazywał na złą sytuację finansową gminy i inne - w jego ocenie - nieprawidłowości. Z tym wiązał fakt zaprzestanie prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej (i dalsze tego konsekwencje) oraz brak możliwości korzystania m.in. przez syna ze szkolnej stołówki, wskutek likwidacji gimnazjum. Mając na uwadze poczynione wyżej wywody uznać należy, iż z tego typu okoliczności nie można wyprowadzić naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie uzasadniają one przyjęcia, że istnieje zależność między zaskarżoną uchwałą a jakąś prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu lub uprawnienia skarżącego, które polegałoby właśnie na istnieniu związku miedzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną (którą - jak już podniesiono - odróżniać należy od sytuacji faktycznej). Wskazać też trzeba, że sam fakt przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie daje bowiem podstawy do korzystania z prawa do wniesienia skargi przez każdego - w interesie publicznym. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nie posiadający ku temu legitymacji procesowej, nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku NSA-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wyjaśnić należy, iż zapadł on w sprawie, w której legitymacja strony skarżącej nie budziła wątpliwości; z tych zatem względów sprawa była - odmiennie od niniejszej - rozstrzygana co do meritum. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.