III SA/Wr 246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...], Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) Wojewoda D. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] (nr [...]) orzekające o wymeldowaniu G. K. z miejsca pobytu stałego przy ul. C. [...] w J. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył, że postępowanie w sprawie wymeldowania G. K. wszczęto na wniosek F. K. - najemcy lokalu, który uzasadniając żądanie podał, iż jego była żona - G. K. w marcu 2003 r. wyprowadziła się z lokalu pod powyższym adresem i zamieszkała u syna przy ul. W. S. [...] w J. G. Organ pierwszej instancji w toku prowadzonych czynności wyjaśniających przesłuchał G. K., która zakwestionowała dobrowolny charakter opuszczenia miejsca stałego zameldowania, informując jednocześnie o wystąpieniu na drogę postępowania cywilnego z powództwem o eksmisję F. K. z lokalu przy ul. C. [...]. Organ ten ustalając stan faktyczny oparł się także na ustaleniach policji, w tym piśmie Komendanta Komisariatu Policji w J. G. z dnia [...] (nr [...]) informującym, iż pod wskazanym adresem nie podejmowano interwencji. W opinii organu meldunkowego pierwszej instancji powyższe okoliczności świadczyły, że G. K. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego bez wymeldowania się, co po myśli art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji o wymeldowaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. podniosła, że opuszczenie przez nią mieszkania nie było dobrowolne. Wskazała przy tym, iż wielokrotnie próbowała powrócić do mieszkania, co jednak było niemożliwe ze względu na okoliczność, iż były mąż wymienił zamki w drzwiach. Efektów nie przyniosły także interwencje policji. Ponadto skarżąca podniosła, że w mieszkaniu pozostały jej osobiste rzeczy oraz meble będące jej własnością, a czynności podjęte przez byłego męża podyktowane są chęcią wynajęcia należącego do niej pokoju i czerpania z wynajmu korzyści. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji zauważył, iż w kontekście regulacji z art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, należy zbadać zamiar osoby, przy czym dokonując oceny w tym zakresie nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla oceny zamiaru istotne jest, czy okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają deklarowaną przez stronę wolę zamieszkiwania pod wskazanym adresem, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Wojewoda wskazał, że brak jest w niniejszej sprawie dowodów pozwalających zakwestionować dobrowolny charakter opuszczenia lokalu przez skarżącą. G. K. nie podjęła również skutecznych środków prawnych w celu ochrony swoich praw do przebywania w lokalu, bądź wykazania, iż do opuszczenia lokalu została zmuszona nagannym zachowaniem byłego męża. Wojewoda D. argumentował także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, sytuacje w których strona nie podjęła przewidzianych prawem środków w celu obrony swoich praw do przebywania w lokalu, uznawane są za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem miejsca zameldowania na pobyt stały. Organ przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1989 r., sygn. akt III S.A. 689/88 konkludując ostatecznie, iż zachodzi w niniejszej sprawie brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem w dniu [...] G. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła w skardze oraz dalszych pismach procesowych, że nie opuściła mieszkania dobrowolnie, a powrót utrudniał jej mąż, który wymienił zamki w drzwiach wejściowych uniemożliwiając w ten sposób dostęp do lokalu. Skarżąca wskazała, że jako osoba obłożnie chora i bez możności samodzielnego poruszania się nie mogła podjąć przewidzianych prawem kroków celem obrony swoich praw mieszkaniowych. Podkreśliła, że pozostawiła w przedmiotowym lokalu należące do niej rzeczy osobiste oraz domagała się ustalenia wstąpienia przez nią w stosunek najmu - wobec zgonu F. K. w dniu [...]. Kwestionując przyjęcie przez organ dobrowolności opuszczenia mieszkania zarzuciła, iż były mąż od 1980 r. leczył się psychiatrycznie. Podniosła także, że w aktach sprawy o eksmisję toczącej się z jej powództwa (sygn. akt IC 577/03) znajdują się zeznania sąsiadów potwierdzające wielokrotne - nieudane próby wejścia z policją do mieszkania na ul. C. [...]. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. Po myśli tego przepisu, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi stwierdzenie przez sąd - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Godzi się jednak zauważyć, że zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych nie obejmuje swym zakresem spraw cywilnoprawnych rozstrzyganych zgodnie z właściwością przez sądy powszechne (cywilne) i z tej racji roszczenie skarżącej odnośnie ustalenia wstąpienia w stosunek najmu nie podlegało rozpatrzeniu. Kontrola sądowoadministracyjna ograniczona jest jedynie do badania zgodności z prawem decyzji podjętych w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. C. [...] w J. G. Materialnoprawną podstawą zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984r. Nr 32, poz. l74 ze zm.). Należy zaznaczyć, iż unormowana w tym akcie prawnym ewidencja ludności (a zatem także zagadnienia związane z zameldowaniem się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, tudzież wymeldowaniem z tego miejsca) - jak wynika w szczególności z treści art. 1 ust. 2 ustawy - ma na celu jedynie odnotowywanie w rejestrach danych między innymi o miejscu pobytu osób, służąc tym samym wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie ma wobec tego żadnego związku z ustaleniem uprawnień do lokalu (vide wyrok NSA z 3.06.2003 r., sygn. akt SA/Bd 1242/03, wspólnota 2004/10/54). Stosownie do art. 15 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpatrywania sprawy przez organy obydwu instancji, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle tak brzmiącej regulacji ustalenia w sprawie wymagało zatem czy zachodziła wymieniona wyżej przesłanka niezbędna do dokonania wymeldowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Podkreślić należy, że opuszczenie lokalu, w którym dana osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Nie jest zaś dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie, do którego strona została zmuszona, jeżeli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tym lokalu albo jeżeli fakt zmuszania do opuszczenia lokalu jest oczywisty lub został stwierdzony postępowaniem karnym. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000r., V SA 108/00, LEX nr 49954; wyrok NSA z 21 marca 2001r., V SA 2950/00, LEX nr 80643). W zakresie kompetencji organów administracyjnych leżało zatem ustalenie w toku postępowania administracyjnego, czy opuszczenie przedmiotowego lokalu przez skarżącą, które miało miejsce w 2003 r., nastąpiło dobrowolnie i trwale w przyjętym wyżej rozumieniu. W celu wyjaśnienia okoliczności opuszczenia spornego lokalu przez G. K. organ odwoławczy - uzupełniając postępowanie dowodowe - zwrócił się do Komisariatu Policji w J. G. o ustalenie, czy były podejmowane interwencje w sprawie uniemożliwienia zamieszkania w lokalu przy ul. C. [...]. W odpowiedzi uzyskano informację, że skarżąca nie mieszka w spornym lokalu od 3 lat oraz że policja nie podejmowała żadnych interwencji. Podkreślić wszakże trzeba, że informacja ta - ogólna i skrótowa - nie wyczerpuje wymogów kodeksu postępowania administracyjnego nakładających na organy powinność pełnego i kompletnego ustalenia stanu faktycznego. Należy wskazać, że jeżeli w sprawie występują wykluczające się interesy stron reprezentujących sprzeczne racje i argumenty - tak jak w przypadku niniejszej sprawy - zadaniem organów administracyjnych jest wszechstronne przeanalizowanie tych racji i argumentów oraz podanie w rozstrzygnięciu, jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniem drugich, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, niektóre dowody zostały uwzględnione, a innym odmówiono wiarygodności - zgodnie z regułami wynikającymi z art.7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa. Organ administracyjny dysponując wobec tego sprzecznymi zeznaniami stron (z jednej strony F. K. twierdzący, że była małżonka opuściła mieszkanie dobrowolnie i żądający jej wymeldowania z miejsca pobytu stałego, z drugiej G. K. podnosząca, iż opuszczenie lokalu nie było dobrowolne, a właściciel lokalu uniemożliwia jej powrót) nie może uchylić się od oceny ich wiarygodności, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W rozważanej sprawie organ uznał za wiarygodne twierdzenia F. K., które w ocenie Sądu budzą wątpliwości. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że opuszczenie lokalu przez skarżącą nastąpiło dobrowolnie tudzież, że skarżąca - jak przyjął organ odwoławczy - nie wykazała, że do opuszczenia lokalu została zmuszona nagannym zachowaniem byłego męża. Wręcz przeciwnie, z materiału tego wynika, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż wnioskodawca cierpiał na schizofrenię paranoidalną, co w ocenie Sądu już według zasad doświadczenia życiowego świadczy, że stan zdrowia najemcy lokalu, a w konsekwencji jego zachowanie, mogło stanowić istotną uciążliwość dla skarżącej, a opuszczenie lokalu nie nosiło tym samym znamion dobrowolności. Ponadto skarżąca utrzymywała także, wbrew poczynionym przez organ ustaleniom, iż wielokrotnie podejmowała interwencje mające na celu umożliwienie jej wejścia do lokalu, wskazywała także dowody na poparcie jej twierdzeń w postaci zeznań świadków słuchanych w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, do czego organ nie ustosunkował się w żaden sposób. Z kolei przesłanka trwałości opuszczenia nie była w ogóle badana przez organ, który nie ustosunkował się do artykułowanych w odwołaniu zarzutów skarżącej o pozostawieniu w spornym lokalu jej rzeczy osobistych. Powyższe jednoznacznie wskazuje w ocenie Sądu, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły dyspozycję art. 80 k.p.a. regulującego kwestę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta winna być bowiem swobodna, a nie dowolna. Zgodnie z prezentowanym powszechnie w doktrynie i orzecznictwie poglądem zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego uznania; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie brak natomiast uzasadnienia dla poczynionych w administracyjnym toku instancji ustaleń. Nie może tej oceny zastąpić ogólnikowe sformułowanie organu II instancji wyrażające jednie przekonanie, iż brak jest w niniejszej sprawie dowodów pozwalających zakwestionować dobrowolny charakter opuszczenia lokalu przez skarżącą. Na koniec wreszcie podkreślić trzeba, że w toku prowadzonego postępowania naruszono przepisy regulujące tryb uczestnictwa stron w toczącym się postępowaniu, w szczególności art. 10 k.p.a. W świetle § 1 artykułu 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z § 3 wymienionego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Tymczasem w aktach sprawy brak odzwierciedlenia przez organ I instancji, że skarżąca została powiadomiona o zebraniu całości materiału dowodowego oraz by była pouczona o prawie wypowiedzenia się w tej materii przed wydaniem ostatecznej decyzji. W dniu [...] wystosowano do skarżącej pismo nr [...] (karta [...] akt administracyjnych), w którym poinformowano ją, że prowadzone jest postępowanie administracyjne zmierzające do wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego przy ul. C. [...] w J. G. oraz wezwano skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień i przedłożenia istotnych dla sprawy dokumentów. Skarżąca powyższe pismo odebrała w dniu [...] (zwrotne potwierdzenie odbioru). Następnie w dniu [...] przesłuchano w charakterze strony F. K., który złożył dodatkowe zeznania i podtrzymał wniosek o wymeldowanie byłej żony. Mając na uwadze dyspozycję art. 10 k.p.a., organ I instancji winien był po przesłuchaniu F. K. umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań G. K., czego jednakże nie uczyniono. Organ bowiem bez wysłuchania strony przeciwnej w dniu [...] wydał decyzję o wymeldowaniu G. K. z miejsca pobytu stałego. Braku tego nie konwalidował również organ II instancji, gdyż akta sprawy z przebiegu postępowania przed drugą instancją nie zawierają odpowiedniego powiadomienia stosownie do treści art. 10 k.p.a. Godzi się przy tym zauważyć, iż z zasadą określoną w przytoczonym art. 10 k.p.a. koresponduje przepis art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a jak już wskazano wyżej - skarżąca została pozbawiona takiej możliwości przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i twierdzeń F. K. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego i ustosunkowanie się do zarzutów. Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiały wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca opuściła sporny lokal dobrowolnie i trwale. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania powołanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Z tych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.