III SA/Wr 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Katarzyna Borońska, Marta Pająkiewicz - Kremis, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, zwana dalej u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku J. J. (dalej: strona, skarżący), Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [..] (dalej: ZUS, organ) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [..] z [..] nr [..] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za okres od listopada 2017 r. do lipca 2018 r. w łącznej kwocie [..] zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [..] r. skarżący zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, który uzasadnił niesłusznym rozwiązaniem przez pracodawcę [..] r. umowy o pracę. Wskazał, że sam utrzymuje całą rodzinę: dwoje dzieci oraz żonę chorą na [..], [..] i [..] . Wskazał, że żona potrzebuje ciągłej opieki, co uniemożliwia należyte prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, a tym samym osiąganie znacznych dochodów. Oświadczył, że nie jest w stanie utrzymać siebie i swojej rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania opisaną wyżej decyzją z dnia [..] r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek, uznając, że nie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 28 u.s.u.s. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaskarżoną decyzja utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opierając się na materiale dowodowym, w tym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, wyrokach Sądu Rejonowego w [..], kartach informacyjnych leczenia żony skarżącego, zawiadomieniach Komornika Sądowego, zeznaniach podatkowych oraz dokumentacji podatkowej, recept z apteki wyjaśnił, że prowadząc działalność gospodarczą skarżący zobowiązany był odprowadzać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na własne ubezpieczenia. ZUS ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2017 r. wykazał dochód w kwocie [..] zł, nie pobiera świadczeń i zasiłków z pomocy społecznej. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która osiąga miesięczny dochód netto w kwocie [..] zł, córką [..]. Syn [..] nie mieszka z nimi. Ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu w kwocie [..] zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [..]zł, koszty związane z leczeniem w kwocie [..] zł oraz inne w kwocie [..]zł. Skarżący posiada zobowiązania pieniężne w bankach w łącznej kwocie [..] zł w miesięcznej racie [..] zł oraz inne w kwocie [..] zł. Dodatkowo spłaca zadłużenie względem spółdzielni mieszkaniowej w kwocie [..] zł miesięcznie. Nie posiada środków transportu. Jest współwłaścicielem mieszkania spółdzielczego-własnościowego w [..], nieruchomości gruntowych położonych w [..] o pow. [..] ha nabytej w [..] r. oraz o pow. [..]ha, działki gruntowej w [..] o pow. [..] ha (współużytkowanie wieczyste), garażu (udział 1/8), apartamentu w [..] w [..]o pow. [..] m². Wobec skarżącego nie jest obecnie prowadzone postepowanie egzekucyjne. Ponadto decyzją z dnia [..] ZUS umorzył skarżącemu zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2011 r. do października 2017 r. w łącznej kwocie [..] zł. Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Wobec nie stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia organ rozpatrzył wniosek skarżącego w oparciu o podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenie z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, określił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr.141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie). Wyjaśnił, że umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzystencję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych lecz było związane z nieopłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że pomimo, iż umorzył skarżącemu składki od stycznia 2011 r. do października 2017 r. to skarżący nadal świadomie nie opłaca należnych składek licząc na kolejne umorzenie zaległości. Skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Organ podkreślił, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności zarówno w roku [..] jak również w latach poprzednich oraz walczy o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisko, co wskazuje, że może pogodzić opiekę nad żoną z pracą zawodową. Organ podkreślił przy tym, że nie neguje wystąpienia problemów zdrowotnych u żony skarżącego. Wskazał, że sytuacja finansowa jest trudna jednak ma jedynie wpływ na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Organ podkreślił, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, a korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Dodatkowo organ wskazał że skarżący posiada kilka nieruchomości, które nabył w czasie wystąpienia – jak wskazywał – kłopotów finansowych. Brak środków na opłacanie składek – o których skarżący pisze w uzasadnieniu – pozostaje w sprzeczności z faktem nabywania nieruchomości. Organ podkreślił, że skarżący spłaca zobowiązania innych wierzycieli. Dalej ZUS podkreślił, że nie można stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek perspektyw na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem oraz rozstrzygnięciem z dnia [..]r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podkreślił, że ma nadzieję, że zostanie przywrócony do pracy. Nie rozumie dlaczego organ za poprzednie okresy umorzył składki a odmówił umorzenia za przedmiotowy okres pomimo, że sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego nie uległa zmianie. Oświadczył, że jego sytuacja majątkowa jest nadal trudna. Wskazuje, że żona uzyskuje zasiłek [..] w kwocie [..] zł oraz, że żona posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów i zwrot kosztów dojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c"). Należy też dodać, że w myśl art. 134 "p.p.s.a." sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zatem skargę należało oddalić. Zważywszy na przedmiot kontrolowanego aktu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle regulacji tej nie budzi wątpliwości, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek - w całości lub części), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt 1-6). W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w ww rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia wykonawczego dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie. W myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowania prawne daje podstawy zakładowi ubezpieczeń społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że to wnioskujący posiada wiedzę obrazującą jego sytuację. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z której w 2017 r. wykazał dochód w kwocie [..] zł, nie pobiera świadczeń i zasiłków z pomocy społecznej. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która osiąga miesięczny dochód netto w kwocie [..] zł, córką [..]. Syn nie mieszka z nimi. Ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu w kwocie [..]zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [..] zł, koszty związane z leczeniem w kwocie [..] zł oraz inne w kwocie [..]zł. Skarżący posiada zobowiązania pieniężne w bankach w łącznej kwocie [..] zł w miesięcznej racie [..] zł oraz inne w kwocie [..] zł. Dodatkowo spłaca zadłużenie względem spółdzielni mieszkaniowej w kwocie [..] zł miesięcznie. Nie posiada środków transportu. Jest współwłaścicielem mieszkania spółdzielczego-własnościowego w [..], nieruchomości gruntowych położonych w [..] o pow. [..] ha nabytej w [..] r. oraz o pow. [..] ha, działki gruntowej w [..] o pow. [..] ha (współużytkowanie wieczyste), garażu (udział 1/8), apartamentu w [..] w [..] o pow. [..] m². Wobec skarżącego nie jest obecnie prowadzone postepowanie egzekucyjne. Ponadto decyzją z dnia [..] r. ZUS umorzył skarżącemu zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2011 r. do października 2017 r. w łącznej kwocie [..] zł. W ocenie Sądu organ ocenił zgromadzone dowody, odniósł się do obecnego stanu majątkowego i zdrowotnego strony i jego żony. Prawidłowo przyjął organ, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności zarówno w roku 2018 jak również w latach poprzednich oraz walczy o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisko, co wskazuje, że może pogodzić opiekę nad żoną z pracą zawodową. Organ prawidłowo zaznaczył, że sytuacja finansowa jest trudna jednak nie ma charakteru trwałego i ma jedynie wpływ na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, posiada kilka nieruchomości, które nabył w czasie wystąpienia – jak wskazywał – kłopotów finansowych, spłaca zobowiązania innych wierzycieli oraz posiada perspektywy na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że aby mówić, że strona znajduje się w stanie ubóstwa stan taki musiałby mieć charakter trwały, nie rokujący poprawy. W sprawie istotne jest to, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz domaga się przywrócenia do pracy na poprzednim stanowisku. Dodatkowo należy wskazać, że trudna sytuacja materialna (finansowa) nie stanowi automatycznie o umorzeniu, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnację z dochodzenia zaległości. Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Argumenty skarżącego związane ze spadkiem dochodów w okresie prowadzenia działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone. Reasumując, należy jeszcze raz podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo indywidualizując okoliczności sprawy ważyć zasadność wniosku o umorzenie należności składkowych co, zdaniem Sądu, nastąpiło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Tym samym okoliczność, że skarżącemu umarzono zaległości z tytułu składek za poprzednie okresy rozliczeniowe nie może skutkować automatycznym umarzaniem nieopłacanych składek za następne okresy. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoją decyzję, zaskarżona decyzja została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.