III SA/Wr 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 czerwca 2013 r. oddalający skargę "A" Sp.z.o.o. w L. na decyzję SKO w L. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie udzielenia skarżącej spółce koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego – piasku metodą odkrywkową ze złoża S. 3 na części działki nr 400/8 obręb S., o pow. 1,3467 ha, położonej w miejscowości S., Gmina N., powiat g., woj. D., stanowił przepis art. 26 b) P.g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin (...). Wskazał, że skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewyjaśnieniu, na czym ma polegać zagrożenie naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, ani też - co ta zasada, stanowiąca klauzulę generalną, oznacza w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego. Konsekwencją błędnej wykładni przytoczonego przepisu było z kolei uznanie, że w niniejszym postępowaniu koncesyjnym istniały podstawy do odmowy udzielenia koncesji. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie spółka wiąże także z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" a także przyczyn, dla których udzielenie skarżącej koncesji miałoby tę zasadę naruszyć. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za uzasadniony. Wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wykładnia art. 26 b) P.g.g. i wynikające z niej ustalenie, czy zamierzona działalność spółki narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Podniósł, że uregulowanie (art. 26 b) P.g.g.) ma charakter uznaniowy. Nawet w razie spełnienia określonych w nim przesłanek organ koncesyjny może (ale nie musi) odmówić udzielenia koncesji. Jeżeli jednak odmawia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinien wykazać ich zaistnienie, w szczególności przez ustalenie, na czym polegałoby "naruszenie wymagań środowiska" a nadto, dlaczego ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji. Jak już wyżej wskazano, zarzut błędnej wykładni przepisów prawa odnosi się także do interpretacji pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych. Występowanie takich pojęć nie oznacza zgody na dowolność interpretacyjną, bo także w takim przypadku interpretatora obowiązują przyjęte reguły wykładni, jednak, co należy szczególnie zaakcentować, dokonywać oceny można w oparciu o wszechstronną i szczegółową ocenę konkretnych okoliczności faktycznych sprawy (por. L. Morawski "Zasady wykładni prawa" Toruń 2010, str. 274). Dalej NSA wskazał, że w przypadku, gdy hipoteza normy zawiera zwroty niedookreślone lub klauzule generalne a jej dyspozycja daje organowi luz decyzyjny, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 26b) P.g.g, kontroli sądowej podlega w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie spełnione są przesłanki określonego działania, a następnie czy nie zostały przekroczone granice uznania. Oddzielenie od siebie sfery uznania administracyjnego od sfery interpretacji pojęć nieostrych pozwala sądowi na stosowanie wobec nich odmiennych metod kontroli. Pierwszy etap dotyczy zatem sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji przez pryzmat użytych przez ustawodawcę pojęć nieostrych. Na organie administracji spoczywa obowiązek starannego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego i wnikliwego rozważenia. Znaczenie tych pojęć musi zostać jasno ustalone na tle stanu faktycznego sprawy, a sąd może w pełni ocenić stan faktyczny sprawy z punktu widzenia treści pojęcia nieostrego i zastąpić nią ocenę (wykładnię) dokonaną przez organ (lub też ją zaakceptować). Kolejnym etapem jest kontrola samego rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach luzu decyzyjnego. Na tle tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przyznał racę autorowi skargi kasacyjnej, że pojęcie "racjonalna gospodarka złożem kopaliny", o jakim mowa w art. 26 b) P.g.g., ma charakter klauzuli generalnej. Wskazał, że kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu. Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku. Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej skargi Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że WSA we Wrocławiu - uznając za bezsporne ustalenia organu - że skarżąca spółka wydobywała na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym piasek oraz że kopalina ta została już wyeksploatowana - stwierdził, że udzielenie spółce wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Poza tym stwierdzeniem, powielonym w ślad za organem, Sąd I instancji niczego więcej nie wyjaśnił. Tymczasem powinnością Sądu było zestawienie wszechstronnie ustalonych okoliczności faktycznych z pojęciem "racjonalna gospodarki złożami kopalin", zgodnie z dyrektywami wykładni, dokonanie oceny, czy organ prawidłowo wyłożył to pojęcie na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz czy zasadnie uznał, że ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji (np. przez wykazanie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska). Oczywiście należało to uczynić przy jednoczesnym uwzględnieniu, że komentowane rozwiązanie ma charakter uznaniowy, co z kolei wiąże się z oceną czy organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności. Reasumując Naczelny Sąd podkreślił, że zasadny jest zarzut skarżącej spółki, że WSA we Wrocławiu akceptując stanowisko organów administracji nie dokonał wykładni pojęcia "racjonalna gospodarka złożem" ani też nie wskazał przyczyn, dla których udzielenie przedmiotowej koncesji miałoby tę zasadę naruszyć, w tym konkretnym przypadku, poprzestając jedynie na powtórzeniu za organem koncesyjnym lakonicznej informacji o odmowie udzielenia koncesji bez analizy powyższej klauzuli generalnej. Innymi słowy, jak wskazał NSA, Sąd I instancji nie dokonując wykładni art. 26 b) P.g.g. zastosował ten przepis poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca spółka wydobywała piasek na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym, oraz że kopalina ta została już wyeksploatowana - co ma świadczyć o tym, że udzielenie spółce wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Dlatego też, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać interpretacji pojęcia "racjonalna gospodarka złożem" w konfrontacji z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, mając przy tym na uwadze, że przepis art. 26 b) P.g.g. ma charakter uznaniowy. Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy, WSA – jak podniósł sąd drugoinstancyjny - będzie miał również obowiązek uwzględnić poniższą ocenę prawną. Naczelny Sąd administracyjny pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. uchylający wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 czerwca 2013 r. oddalający skargę "A" Sp.z.o.o. w L. na decyzję SKO w L. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U.z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2015 r. i Sąd działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się natomiast do związania tutejszego Sądu wykładnią NSA, wskazać należy – w ślad za NSA – że zasadnicze znaczenie w sprawie ma wykładnia art. 26 b) P.g.g. i wynikające z niej ustalenie, czy zamierzona działalność spółki narusza wymagania ochrony środowiska, w tym te związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Pamiętać przy tym należy, że uregulowanie (art. 26 b) P.g.g.) ma charakter uznaniowy, a zatem nawet w razie spełnienia określonych w nim przesłanek organ koncesyjny może (ale nie musi) odmówić udzielenia koncesji. Jeżeli jednak odmawia udzielenia koncesji (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wykazać ich zaistnienie, w szczególności przez ustalenie, na czym polegałoby "naruszenie wymagań środowiska" a nadto, dlaczego ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji. Innymi słowy jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organy podejmą ponownie odmowne rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia stronie skarżącej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku, to uzasadniania zapadłych rozstrzygnięć winny bezwzględnie zawierać rozważania we wskazanym wyżej zakresie. Przy czym organy winny pod uwagę okoliczność, że pojęcie "racjonalna gospodarka złożem kopaliny", o jakim mowa w art. 26 b) P.g.g., ma charakter klauzuli generalnej., która wymaga wykładni na gruncie rozpatrywanej sprawy. W ślad za NSA wskazać bowiem należy, że kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu. Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku. Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji. Na tym tle ustalenia organów, że skarżąca spółka wydobywała na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym piasek oraz że kopalina ta została już wyeksploatowana – które w konsekwencji doprowadziły do stwierdzenia, że udzielenie spółce wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin - winno zostać zatem bezwzględnie poprzedzone dokonaniem wykładni pojęcia "racjonalna gospodarka złożem", wyjaśnieniem na czym w sprawie ma polegać zagrożenie "naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" oraz wskazaniem przyczyn, dla których udzielenie przedmiotowej koncesji miałoby tę zasadę naruszać. To dopiero pozwoli Sądowi na dokonanie oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć – zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu NSA tj. dokonanie oceny, czy organy prawidłowo wyłożyły to pojęcie na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz czy zasadnie uznały, że ta okoliczność uzasadniała odmowę udzielenia stronie skarżącej koncesji (w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia odmownego)). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.