III SA/Wr 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Modernizacja dróg w obrębie ulicy [...] i [...] prowadzących do sfery aktywności gospodarczej w B." oddala skargę. Burmistrz Gminy B., na podstawie art. 30c ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), wniósł skargę na rozstrzygnięcie Zastępcy Dyrektora Regionalnego Programu Operacyjnego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. o nieuwzględnieniu odwołania Gminy B. od negatywnej oceny formalnej projektu nr [...], o dofinansowanie w ramach RPO WD zadania pn.: "Modernizacja dróg w obrębie ulic [...] i [...] prowadzących do strefy aktywności gospodarczej w B.", złożonego w naborze [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającej je negatywnej oceny formalnej powyższego projektu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czyli § 3 ust. 1 p. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr. 257, poz. 2573) oraz przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie wydawania pozwoleń na budowę, a ponadto błędną interpretację spełnienia kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko". Skarżący podniósł, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarzucono niedołączenie przez gminę do wniosku o dofinansowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Spowodowało to niespełnienie kryterium kluczowego oceny formalnej nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko". Według skarżącego, złożony wniosek nie wymagał wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Gmina posiada bowiem ostateczne pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, wydane przez Starostę D. w decyzjach nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę gmina przeprowadziła postępowanie środowiskowe zakończone decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]) o umorzeniu tego postępowania. Skarżący nie zgodził się zatem z argumentacją, że gmina nie spełniła kryterium nr 7 z uwagi na nieprzeprowadzenie procedury oddziaływania na środowisko. Z opinii właściwych organów wydanych w postępowaniu środowiskowym wynikało bowiem wyraźnie, że organ gminy nie miał obowiązku wydawać takiej decyzji. Decyzję o umorzeniu postępowania wydano m.in. na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] r. (sygn. [...]). W opinii tej stwierdzono, że inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podniósł, że w postępowaniu obejmującym ocenę formalną wniosku o dofinansowanie, dnia [...] r. gminę wezwano do usunięcia uchybień, w tym w odniesieniu do kryterium kluczowego oceny formalnej nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko". Stwierdzono rozbieżności w numerach geodezyjnych działek objętych inwestycją, a także brak postanowień i opinii organów uczestniczących w postępowaniu środowiskowym. Nie kwestionowano natomiast poprawności samej procedury. W celu uzupełnienia braków formalnych gmina B. wystąpiła o przedłużenie terminu dostarczenia niezbędnych dokumentów. Uzyskała na to zgodę Dyrektora Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego z Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. W rezultacie gmina ponownie przeprowadziła procedurę środowiskową, zakończoną decyzją z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania (sygn. [...]). Decyzję wydano m.in. na podstawie opinii Starostwa Powiatowego w D. z dnia [...] r., w której stwierdzono, że przedmiotowej inwestycji nie zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem według skarżącego nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu [...] r. gmina uzupełniła wniosek w zakresie wskazanym w piśmie nr [...] z dnia [...] r. Następnie pismem [...] z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego z Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował, iż wniosek Gminy nie spełnia kryterium kluczowego oceny formalnej nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko", ponieważ procedura środowiskowa została błędnie przeprowadzona. W związku z tym wniosek negatywnie oceniono pod względem formalnym. Gmina odwołała się od tej oceny. W rozstrzygnięciu nie uwzględniono żądania odwołania (sygn. [...] z dnia [...] r.). W rezultacie wniosek został wyłączony z dalszej procedury. Skarżący podkreślił, że gmina dwukrotnie przeprowadziła procedurę środowiskową, zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uzyskując za każdym razem stosowne opinie uprawnionych do tego organów. Na ich podstawie gmina wydała decyzje, których poprawność jest obecnie kwestionowana. Skarżąca stwierdziła, że przesłanką do wydania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja wymaga decyzji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jest wydanie takiej decyzji. W innym przypadku pozwolenie na budowę nie mogłoby być wydane. Natomiast w przypadku, gdy decyzja środowiskowa nie jest wymagana, mimo braku takiej decyzji, istnieją przesłanki do wydania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do skargi organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi są w całości chybione. Organ podkreślił, że w ramach wymaganej przepisami prawa, jak również regułami aplikowania o dofinansowanie projektu w ramach RPO, procedury oceny oddziaływania na środowisko, skarżący zobowiązany był do zainicjowania stosownego postępowania administracyjnego, uregulowanego w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Organ udzielający dofinansowania, dokonując oceny formalnej wniosku, ma uprawnienie i jednocześnie obowiązek zbadania poprawności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Z analizy załączników do wniosku o dofinansowanie projektu, dołączonych przez skarżącego do wniosku wynika, że procedura oceny oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona prawidłowo. Gmina złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz Miasta B. wszczął stosowne postępowanie. Zostało ono jednak zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Organ gminy uznał zatem, że przedsięwzięcie planowane przez gminę nie zalicza się do określonych w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W konsekwencji przyjął, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie została jednak zaskarżona przez gminę. Decyzję o umorzeniu postępowania wraz z wnioskiem o wydanie tej decyzji, z dokumentacją przeprowadzonego postępowania skarżący załączył w formie załącznika nr 4a do wniosku o dofinansowanie. Organ stwierdził natomiast, biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, że procedurę oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzono wadliwie. Jako uzasadnienie tego stanowiska organ powołał stosowne przepisy, zawarte w rozdziale 2. Prawa ochrony środowiska "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć". Według organu, powołane przepisy ustawy dają podstawę do uznania, że organ w toku formalnej wniosku zasadnie stwierdził, że procedury oceny oddziaływania na środowisko nie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa. Wnioski te wraz ze wskazówkami, jakie elementy tej procedury są niezbędne, w szczególności z uwagi na konieczność załączenia postanowienia w sprawie konieczności bądź jej braku sporządzenia raportu OOŚ (art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska), konieczności załączenia opinii w sprawie konieczności sporządzenia raportu OOŚ (art. 51 ust 3 pkt 1) oraz postanowień dotyczących uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 tej ustawy - organ dokonujący oceny formalnej zawarł w piśmie doręczonym skarżącej. Zgodnie z procedurą skarżący miał możliwość usunięcia tych braków formalnych w zakreślonym terminie (przedłużonym następnie na prośbę skarżącego). Po upływie tego terminu skarżący złożył ponownie wniosek, lecz w zakresie załącznika nr 4a, to jest oceny oddziaływania na środowisko, złożył ponowną decyzję o umorzeniu postępowania. Z jej uzasadnienia nie wynika, by przeprowadzono właściwą, zgodną z przepisami prawa, ocenę oddziaływania na środowisko. Organ podkreślił, że gmina nie odwołała się od tej decyzji, pomimo pouczenia ze strony organu, jak winno przebiegać postępowanie w zakresie OOŚ i jakie dokumenty, które winny powstać w toku tej procedury, jest ona zobowiązana załączyć do wniosku o dofinansowanie składanego ponownie. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego, organ podniósł, że rozstrzygnięcie odwołania nie narusza § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ rozpoznający odwołanie nie dokonywał bowiem oceny przedsięwzięcia skarżącego w kontekście jego oddziaływania na środowisko, gdyż nie jest właściwy do jej dokonywania. Organ uznał jedynie za zasadną i trafną ocenę formalną wniosku, zgodnie z którą skarżący nie spełnił kryterium polegającego na wykazaniu przeprowadzenia prawidłowej procedury oddziaływania na środowisko. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie wniosku od początku kwestionowano właśnie procedurę oceny oddziaływania na środowisko, na którą składają się między innymi odpowiednie postanowienia, oceny i uzgodnienia z właściwymi organami. Nieuprawnione jest w tej mierze powoływanie się gminy na wydanie jej pozwoleń na budowę, których uzyskanie było warunkowane decyzjami środowiskowymi. Fakt wadliwej procedury oceny oddziaływania na środowisko - w kontekście wymogów stawianych w ramach konkursu (regulowanych między innymi wytycznymi unijnymi) - nie może być sanowany wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowa procedura oceny oddziaływania na środowisko jest bowiem samodzielnym i niezależnym kryterium oceny wniosku o dofinansowanie, którego skarżąca nie spełniła. W tym stanie rzeczy organ podtrzymał wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, że ocenę projektu przedstawionego przez skarżącą przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) oraz na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do zadań instytucji zarządzającej należy wybór projektów, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna natomiast uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2, ogłoszenie o konkursie w celu wyłonienia projektów do dofinansowania zawiera informacje obejmujące m. in. kryteria wyboru projektów (pkt 6) oraz termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (pkt 9). Według art. 25 ust. 1 ustawy, za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca. Jest nią odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy). Jako system realizacji należy rozumieć zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów. W ramach tych obowiązków Zarząd Województwa opracował Wytyczne dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013. Istotą rozpatrywanej sprawy jest spór co do tego, czy wniosek skarżącej spełnił niekwestionowany przez obydwie strony wymóg formalny określony w kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko". Sąd podkreśla, że istotą sporu nie są kwestie merytoryczne, a jedynie ocena, czy przeprowadzono w tej sprawie prawidłowo postępowanie administracyjne zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie takie było dwukrotnie prowadzone przez Burmistrza Gminy B. Za każdym razem zakończone zostało decyzją o umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego natomiast zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na to, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie natomiast bezprzedmiotowość postępowania nie zachodziła. Sprawę należało rozstrzygnąć merytorycznie. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu pierwszej instancji, zakończonym decyzją z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania (sygn. [...]), nie zasięgnięto wszystkich wymaganych opinii, określonych w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Gmina nie wyczerpała także toku instancyjnego, nie korzystając z przysługującego jej prawa wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie można zatem uznać, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo. W tym stanie rzeczy, skoro sprawa środowiskowa nie została rozstrzygnięta merytorycznie, a skarżąca nie wykorzystała toku instancyjnego do weryfikacji decyzji, według Sądu zasadne jest stanowisko organu, że procedura środowiskowa nie została przeprowadzona zgodnie z prawem. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu formalnego określonego przez kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko". Mając to na uwadze oraz uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów regulujących tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 z 2009r.) Sąd skargę oddalił.