III SA/Wr 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy oddala skargę. Decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] r., Nr [...], nałożono na Spółkę karę pieniężną, w łącznej wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] we W. (droga powiatowa), poprzez umieszczenie reklamy na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku w pasie drogowym ul. [...] we W. bez zezwolenia zarządcy drogi, wyliczoną jako dziesięciokrotność opłaty za stwierdzony okres zajęcia pasa drogowego w wymienionych w decyzji dniach od [...] r. do [...] r. z wyjątkami (łącznie [...] dni). Powierzchnia reklamy wynosiła [...] m2, a stawka opłaty wynosiła 1 zł za m², która z uwagi na brak zezwolenia została przemnożona razy 10. Od decyzji tej strona skarżąca wywiodła odwołanie zarzucając błędną wykładnię art. 40 ust. 12, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty, gdy w istocie brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego oraz, że został on zajęty w dniach od [...] r. do [...] r. Wskazała, że w jej ocenie, udowodniono zajęcie pasa jedynie w 3 dniach. Nie uwzględniono także możliwości wystąpienia błędów geodezyjnych w pomiarach granic nieruchomości do 10 cm. Podkreśliła, że błędne jest utożsamienie pojęcia pasa drogowego z pojęciem własności w rozumieniu kodeksu cywilnego. Nie wykazano należycie przebiegu granic pasa drogowego, co – w ocenie strony skarżącej – uniemożliwia wykazanie jego zajęcia, a nabyta dla celów postępowania mapa nie daje podstaw do ustalenia tych granic. Kolejno zanegowano dowody zajęcia pasa drogowego jakimi są dokumentacja fotograficzna i notatki służbowe. Wskazano na sprzeczność w decyzji ustalenia powierzchni reklamy oraz zarzucono błędną wykładnię przepisu pkt 6 załącznika 4 uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r., w sprawie ustalenia dla dróg publicznych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy przez [...] dni oraz bezpodstawne i błędne naliczenie opłaty. Zarzuciła naruszenie art. 6,7,10, 11, 39 k.p.a. oraz art. 77 i 107 k.p.a. które miało swój wyraz - w ocenie strony – w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, na co wskazuje brak jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego i nieuwzględnienie błędów pomiarowych urządzeń oraz w lakoniczności uzasadnienia. Podniosła wskazanie daty wszczęcia postępowania w dniu, którego jeszcze nie było – [...] r. Zanegowała posiadanie przez organ dowodów zajęcia pasa drogowego przez [...] dni, uznając iż tylko w trzech dniach udowodniono zajęcie pasa drogowego, zanegowała dowody w postaci zdjęć i notatek służbowych. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył treść art. 40 ust. 12 pkt 2, art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), treść uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284, poz. 3106) i podkreślił, że organem właściwym do nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego jest zarządca drogi, czyli w omawianym przypadku Prezydent W. Wskazał, iż ustawodawca wprowadził względny zakaz zajmowania pasa drogowego, którego względność polega na tym, że na mocy decyzji właściwego podmiotu zarządzającego drogą, zakaz ten może zostać uchylony na czas określony. Z braku odmiennych regulacji należy przyjąć, że decyzja podmiotu zarządzającego drogą ma charakter konstytutywny, czyli przyznający uprawnienie podmiotowi, który wystąpił o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Celem ochrony tej zasady ustawodawca wprowadził opłaty natury sankcyjnej na podmioty, które zajmują pas drogowy bez pozwolenia zarządcy, lub zajmują go mimo upływu terminu, na jaki uzyskali zezwolenie. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że strona zajmowała pas drogowy ulicy [...] we W. bez stosownego zezwolenia przez [...] dni (dni te zostały szczegółowo wyliczone w decyzji) to przyjąć należy, zdaniem SKO, że zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Podkreślił, iż ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi wyboru w zakresie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, czyniąc to obowiązkiem organu zarządzającego drogą publiczną. Ustawodawca nie pozostawił nadto elementu uznania administracyjnego w zakresie sposobu obliczenia wysokości kary, który jest uzależniony tylko od takich czynników, jak powierzchnia zajętego pasa oraz czas trwania zajęcia, a w zakresie stawki opłaty - od postanowień uchwały rady gminy. Odnosząc się do wymiaru kary organ II instancji stwierdził, że analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie nasuwa wątpliwości i zastrzeżeń, co do jego poprawności. Kara ta została naliczona za poszczególne dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Podkreślił, iż poza sporem pozostaje po pierwsze okoliczność, iż powierzchnia zajęta - wg danych ustalonych przez geodetę - to powierzchnia reklamy [...] m2 umieszczonej na rusztowaniu ustawionym w granicach pasa drogi powiatowej we W. (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia decyzji). A po wtóre, że to skarżąca spółka umieściła reklamę, która zajęła pas drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło również –błędnych prawnie w jego ocenie - zarzutów odwołania, że w materiale dowodowym, zebranym przez organ pierwszej instancji, nie wykazano linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy [...] od sąsiednich działek gruntu. Wskazało, że pas drogowy ul. [...], istniejący od kilkudziesięciu lat, obejmuje stanowiącą własność Gminy W. działkę gruntu nr [...], obręb [...]. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. [...] od działki gruntu nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. [...] przebiega po obrysie ściany budynków. Powyższe znajduje potwierdzenie – jak dalej wskazał organ - w wyrysie z mapy ewidencyjnej na arkuszu 25, wydanym Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (według stanu na dzień [...] r.) oraz mapie zasadniczej sekcji [...] obrębu [...]. A zatem w dokumentach, o których jest mowa w przytoczonym przez stronę w odwołaniu fragmencie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. ([...]). Jak sama strona zauważyła, na mapach tych nie wyznacza się granic pasa drogowego. Skoro jednak pas drogowy biegnie od obrysu ściany, to element umieszczony na chodniku jest już elementem umieszczonym w pasie drogowym. Załączone mapy to wykazują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadmieniło również, iż spółka zajmowała przedmiotowy pas drogowy także w innych okresach. Przywołał sprawę będącą przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt [...] i wskazał, że wówczas Sąd badał, co prawda, decyzję uchyloną z powodu wad procesowych, niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tamtej sprawie wprost nie podzieliło zarzutów odwołania, jakoby organ pierwszej instancji nie wykazał linii rozgraniczających pas drogowy ulicy [...] od sąsiednich działek gruntu, co oznacza że reklama na siatce rozpiętej na rusztowaniu umieszczonym na ścianie budynku nie zajmuje pasa drogowego drogi publicznej. Mimo podniesienia przez stronę ponownie tego zarzutu w skardze, Sąd skargę oddalił. Choć nie odniósł się wprost do tego zagadnienia to jednak nie uznał, aby należało uwzględnić ten zarzut, podzielając jedynie wątpliwości, co do okresu zajęcia i wielkości zajęcia pasa, a nie co do samego faktu zajęcia pasa. Jak dalej podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze również powołanie się przez organ pierwszej instancji na przepisy kodeksu cywilnego w zakresie własności, wcale nie było błędnym założeniem. Przywołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że pas ruchu stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kc, co w konsekwencji stanowi wytyczenie jego granic, w tym granic w przestrzeni nad jego powierzchnią. Dlatego organ pierwszej instancji doszedł również tą drogą do prawidłowych ustaleń, albowiem granica pasa drogowego pokrywa się z granicą działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się nadto z zarzutem Spółki dotyczącym nieuwzględnienia przez organ orzekający w sprawie kary za zajęcia pasa drogowego okoliczności, że instrukcja techniczna pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych dopuszcza błąd do 10 cm przy pomiarze szczegółów terenowych, co oznacza, że nie można jednoznacznie stwierdzić położenia linii granicznej nieruchomości, a tym samym pasa drogowego oraz nie wykazał na ile centymetrów reklama wchodzi w jego granice. Zgodziło się jednak ze Spółką, że informację o zasięgu zajęcia przez rusztowanie organ mógł umieścić w uzasadnieniu decyzji, bo stosowne dowody w tym zakresie przeprowadzono. W aktach sprawy znajdują się bowiem wyniki pomiarów przeprowadzonych w dniu [...] r. przez geodetów, z których wynika, że skraj konstrukcji - rusztowania, na którym była zawieszona reklama, znajdował się w odległości od granicy pasa drogowego (ściany budynku) w odległości od 44 cm do 80 cm. Jest to zatem odległość, która przeszło dziesięciokrotnie przekracza próg tolerancji błędu pomiaru. Na marginesie organ podkreślił, iż dla obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego zakres zasięgu reklamy w głąb pasa nie ma znaczenia. Powyższe wynika z treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (podkreślenie Kolegium), liczby dni zajmowania pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dlatego też w sprawie istotny był pomiar powierzchni reklamy, której wielkość jest akurat poza sporem, a strona (jako umieszczająca reklamę) mogła mieć dowody w sprawie, których nie przedstawiła. Skoro organ pierwszej instancji sam ustalił powierzchnię reklamy, żądanie od strony dowodów w tym zakresie było zbędne. Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych Kolegium wskazało, iż zarzut naruszenia zasady ustalenia prawdy obiektywnej - art. 7 kpa i zasady zaufania - art. 8 kpa strona wywodzi wtórnie z zarzutu nieustalenia linii granicznych pasa drogowego. Tymczasem w zakresie zajęcia pasa drogowego zostały już dokonane stosowne ustalenia dowodowe. Zatem to, że strona nie akceptuje ustaleń procesu dowodowego w sprawie, nie uprawnia jej do stawiania zarzutu naruszenia powołanych zasad procesowych. Organ II instancji za prawidłowe uznał nadto ustalenia organu I instancji, iż spółka we wskazanych w decyzji [...] dniach zajmowała pas drogowy. Powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, sporządzonej przez pracownika Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Dalej SKO odnosząc się do zarzutu uznaniowości i dowolności oraz niespójności uzasadnienia, a tym samym naruszenia art. 6 i 107 kpa podniosło, iż wymiar kary za zajęcie pasa drogowego ma charakter związany, a nie uznaniowy. Wskazało, iż zarzut uznaniowości i dowolności orzeczenia jest wyrazem subiektywnej dezaprobaty dla niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, w którym nie podzielono interpretacji przepisów prezentowanej przez zarząd Spółki. Podkreśliło, iż przepisy na podstawie których orzekano w sprawie zostały powołane w rozstrzygnięciach, w których dodatkowo wyjaśniono zasady wymiaru opłaty i wskazano orzecznictwo sądów w analogicznych sprawach. Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez oba organy administracji publicznej, gdyż w jej opinii naruszają one rażąco porządek prawny. Spółka zarzuciła decyzji drugioinstancyjnej: • błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie przepisu art. 40 ust. 12, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19. poz. 115 ze zm.), poprzez przyjęcie, ze reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego. • bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty przez [...] dni oraz uznanie, że linia graniczna pasa drogowego jest tożsama z linią graniczną budynku, • naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 52, 77, 79 k.p.a oraz art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, W uzasadnieniu skargi Strona stwierdziła, że nie jest możliwe stwierdzenie zajęcia pasa drogowego z uwagi na to, że nie wykazano linii rozgraniczających pas drogowy ulicy [...] we W. Obszar ten nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego możliwe byłoby wytyczenie tych linii. Zdaniem Skarżącej zastosowanie w sprawie pojęcia nieruchomości i jej granic określonego w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, nie jest prawidłowe, albowiem pas drogowy jest definiowany w ustawie o drogach publicznych. Zarzucono, że w aktach brak jest dokumentu geodezyjnego określającego linie pasa drogowego. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że granica pasa drogowego pokrywa się z linią wyznaczoną przez ściany budynków. W rozwinięciu zarzutów natury procesowej odnośnie art. 6 i 7 kpa Spółka wskazała, na okoliczność braku dokumentu, z którego wynika precyzyjne wskazanie linii granicznych pasa drogowego oraz okoliczność, iż reklama zajmowała [...] dni oraz nieudowdnienia zajęcia pasa drogowego. Naruszenie art. 8 kpa polegało – w jej ocenie – na uznaniu, że reklama zajęła pas drogowy przy oparciu się jedynie na mapach, na których nie wyznaczono linii granicznych. Naruszenie przepisu art. 77 kpa wynikać ma natomiast – zdaniem strony skarżącej – z niewskazania, skąd organ czerpie wiedzę o zajęciu pasa drogowego, zaś art. 52 k.p.a. z niezastosowania pomocy prawnej. Z kolei naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa polega według skarżącej na uznaniu istnienia okoliczności zajęcia pasa drogowego przy braku dowodów na istnienie linii granicznych pasa drogowego przy ulicy [...] we W. Jedynym dowodem, możliwym do uznania, jest – zdaniem skarżącej - dokument, który precyzyjnie wskazuje linie graniczne pasa drogowego. Wreszcie uznaniowość zaskarżonej decyzji, narusza, zdaniem Spółki – zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania zawartą w art. 11 kpa. Odnosząc się do skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie powyższe dotyczy min. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 8). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Z powyższych regulacji wynika, że zajmowanie przestrzeni pasa drogi publicznej przez umieszczone rusztowanie kiedy nie ma reklamy albo przez umieszczoną reklamę, może następować tylko za zezwoleniem wydanym przez zarządcę drogi. Natomiast zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia wiąże się z wymierzeniem kary przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, podmiotowi, który umieścił rusztowanie, czy reklamę, w wysokości 10-krotnej opłaty która zależy albo od rzutu poziomego konstrukcji rusztowania, albo od powierzchni reklamy, oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej, w stawce unormowanej w stosownej uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia11 września 2008 r. Nr XXIV/869/08. Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie ma znaczenia albowiem jest to uprawnienie, a nie obowiązek strony postępowania. Bez wątpienia organy zawiadamiały stronę skarżącą o czynności oględzin oraz o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się. W barku uczestnictwa Spółki w tych czynnościach nie sposób natomiast dopatrywać się naruszenia art. 52 i 79 kpa. Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się zatem by organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji wnikliwie oceniły, że baner umieszczony na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku stanowi reklamę spółki oraz, że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy [...]) poprzez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W pierwszej kolejności należy pokreślić, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy drogowej, stanowi, że jest to "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) ze wskazaniem konkretnego numeru telefonu stanowi dla jej odbiorców choćby informację o rodzaju działalności gospodarczej, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Nie można nadto nie zgodzić się z ustaleniami organów obu instancji, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia przez Spółkę pasa drogowego, bez zgody zarządcy, pasa drogowego ulicy [...] we W., w dniach roku [...], szczegółowo wskazanych w obu decyzjach, o łącznym wymiarze [...] dni (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach). Okoliczność ta została ustalona na podstawie oględzin, map geodezyjnych, pomiarów i przede wszystkim dowodów ze zdjęć. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, sporządzona dokumentacja fotograficzna przez pracownika Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Skoro więc organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie uznał ponad wszelką wątpliwość, że reklama umieszczona była w pasie drogowym, nie było potrzeby przeprowadzenia "nowych dowodów"- co słusznie zauważył organ II instancji wymierzając Spółce karę za zajęcie pasa drogowego jedynie za te dni (wynoszące w łącznym wymiarze [...] dni), co do których – wbrew twierdzeniom Spółki - dysponował dowodem w postaci zdjęć. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej spółki, która nie zgadza się z ustaleniami organów administracji, że sporna reklama umieszczona była w pasie drogowym ul. [...] we W. W tym miejscu wskazać należy, iż tutejszy Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r., iż : "Dowód na okoliczność zajęcia pasa nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - wyłączenia jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego". Bezspornie jednak nie może podzielić zarzutów skargi wskazujących na okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie nie wykazano linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy [...] od sąsiednich działek gruntu. W aktach sprawy znajdują się bowiem po pierwsze wyrys z mapy ewidencyjnej na arkuszu 25 wydany Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., według stanu na dzień [...] r., a po wtóre mapa zasadnicza sekcji [...] obrębu [...]. I to właśnie z tych dokumentów, a zatem, co wymaga podkreślenia Sądu, dokumentów o których mowa w przywołanym przez stronę, a podzielonym przez Sąd stwierdzeniu zawartym w wyroku WSA w Krakowie wynika, że pas drogowy ulicy [...] istniejący od kilkudziesięciu lat obejmuje stanowiącą własność Gminy W. działkę gruntu nr [...], obręb [...]. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. [...] od działki gruntu nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. [...], przebiega po obrysie ściany budynków. Dodać również należy, iż na w/w mapach nie wyznacza się wprawdzie granic pasa drogowego, aczkolwiek skoro pas drogowy biegnie od obrysu ściany, to element umieszczony na chodniku lub nad chodnikiem jest już elementem umieszczonym w pasie drogowym, co wykazują załączone do akt mapy. Ponadto wskazać należy, iż nie sposób przyjąć, aby z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach wynikało – tak jak twierdzi Spółka –że granice pasa drogowego można ustalił wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić nadto należy się z twierdzeniem organu, iż w wykładni przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję pasa drogowego pomocne są przepisy Kodeksu cywilnego. Z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest bowiem określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się ze Spółką, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego i mapy – tej w rozumieniu skarżącej, będącej w jej przekonaniu dokumentem, który rzekomo ma wskazać "precyzyjnie linie graniczne pasa drogowego", przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu pasa drogowego przy ul. [...] we W. Tym bardziej, że jak słusznie zauważył organ twierdzenia skarżącej stoją w sprzeczności również z faktem, iż po pierwsze ulica [...] we W. istniała nie tylko w chwili wymierzenia Spółce kary, lecz istnieje również w chwili obecnej, a po wtóre sposób wytyczenia pasa drogowego przy tej ulicy – od ścian budynków – nie został przez Spółkę w żaden sposób podważony. Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd nie dopatrzył się nadto – wbrew zarzutom spółki – aby przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Organy wskazały bowiem przepisy na podstawie których orzekały w sprawie i szczegółowo wyjaśniły zasady wymiaru kary, a nawet wskazały orzecznictwo sądów w tym zakresie. Wywodom zawartym w uzasadnieniu decyzji nie można nadto odmówić cech ciągłości, logiczności czy też spójności. Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.