III SA/Wr 251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium), po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy - wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa D. - decyzję Naczelnika Wydziału Dróg w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z [...] listopada 2014 r. (nr [...]), nakładającą na "A" Sp. z o.o. z/s w J. L.(dalej: spółka, strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 11.404,80 zł, za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr 455 w miejscowości J. – L., przez umieszczenie trzech tablic reklamowych, przy ul. O. i ul. W., bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną decyzji powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że ww. rozstrzygnięcie organu I instancji obejmowało trzy tablice reklamowe o wymiarach 150 cm x 110 cm (karę naliczono za okres od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r.). Organ przyjął, że: 1) strona (będąca właścicielem reklam) nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 455 w miejscowości J. L., w celu umieszczenia reklam; 2) z treści map zasadniczych - włączonych do akt sprawy - wynika jednoznacznie umiejscowienie reklam, z uwagi na umieszczenie ich w większości na słupach energetycznych lub oświetleniowych, które naniesione są na mapy przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej, z którego pozyskane zostały mapy; 3) reklama przy ul. O., dz. 40 AM 13 obr. J., na wysokości dz. 35, o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) - znajdowała się w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni (przed rowem melioracyjnym), a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 8,5 m (3,5 m za rowem melioracyjnym), czyli jednoznacznie można stwierdzić, że reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym; 4) reklama przy ul. O., dz. 83 AM 11 obr. J., na wysokości dz. 65/1, o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) - znajdowała się na słupie ustawionym w odległości 2 m od krawędzi jezdni, a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 3 m, czyli reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym; 5) reklama przy ul. W., dz. 1 AM 3 obr. J., na wysokości dz. 15, o wymiarach 150 cm x 110 cm (1,65 m2) - znajdowała się na słupie ustawionym w odległości 2 m, a szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 3 m od krawędzi jezdni, czyli reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym. Datę początkową naliczenia kary stwierdzono protokołem z [...] marca 2013 r., sporządzonym przez inspektora zarządcy drogi. Data końcowa zajęcia została ustalona na dzień [...] stycznia 2014 r., zgodnie z oświadczeniem strony, złożonym przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. o usunięciu tablic reklamowych (okoliczność ta została potwierdzona przez zarządcę drogi dokumentacją fotograficzną). Ustalenia i rozstrzygnięcia organu I instancji znalazły potwierdzenie w powołanej na wstępie decyzji tego organu. W odwołaniu, strona wskazała na naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez nieprawidłowe określenie granic pasa drogowego; art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przebiegu pasa drogowego; art. 8 i art. 12 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., poprzez wszczęcie postępowania pod koniec grudnia 2013 r., podczas gdy pierwsza czynność dowodowa przeprowadzona została w dniu [...] marca 2013 r. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - skarżoną decyzją - SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium podniosło, że - stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - dalej: u.d.p.) - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyło, że - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. SKO stwierdziło, że - w rozpatrywanej sprawie - organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony, prawidłowo ustalił granice pasa drogowego, na podstawie kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O., z której wynikają granica i przebieg pasa drogowego oraz fakt umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym. Podało, że mapa zasadnicza zawiera skalę, która pozwala obliczyć odległość od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Oceniło, że - łącząc powyższe ustalenia z ustaleniem, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajdują się tablice reklamowe - organ I instancji prawidłowo określił, że wszystkie trzy - objęte decyzją - tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym. Zdaniem SKO - w świetle zebranych w sprawie dowodów - nie budzi wątpliwości fakt, że - od [...] marca 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. - strona zajmowała pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklam. Dalej SKO zauważyło, że - zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. - za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podkreśliło, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani też zmiany sposobu jej ustalania. Kolegium stwierdziło, że w sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej, tj.: 1) uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię 4,95 m2, wynikającą z sumy powierzchni wszystkich trzech tablic reklamowych znajdujących się w pasie drogowym; 2) stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym ustalając - na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W.(Dz. Urz. Woj. D.. Nr 47, poz. 888 ze zm.) - w kwocie 0,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamowej; 3) ustalając okres zajmowania pasa drogowego w sposób wyżej opisany. W konsekwencji, według Kolegium, 10-krotność opłaty, określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., powinna wynieść 11.404,80 zł i taką też kwotę ustalił organ I instancji w swojej decyzji. W sprawie - wbrew zarzutom odwołania - Kolegium nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem I instancji. Uznało, że postępowanie organu znajduje oparcie w przepisach K.p.a. Wskazało, że podnoszony przez stronę argument o zbyt odległym czasie - od podjęcia pierwszej czynności do wszczęcia postępowania - nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek wszcząć postępowanie. Wskazało, że jeżeli strona twierdzi, że poniosła z tego tytułu szkodę, to ma prawo dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym. Dodało, że - pomimo wszczęcia postępowania dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. - strona posiadała wcześniej informację o konieczności uzyskania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego lub demontażu tablic reklamowych, co potwierdza treść pisma z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym pełnomocnik strony tłumaczy, dlaczego nie złożył wniosku o zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego zaraz po otrzymaniu informacji o jego zajęciu bez zezwolenia w kwietniu 2013 r. SKO zaakcentowało, że podmiot zamierzający zająć pas drogowy powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem przed umieszczeniem reklamy. W przeciwnym bowiem razie, istniejące w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia, co z kolei pociąga za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy. W skardze na decyzję SKO, spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. poprzez przyjęcie, że granice pasa drogowego określone zostały przez organ wydający decyzję pierwotną w sposób odpowiadający prawu; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przebiegu pasa drogowego; - art. 8 i art. 12 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego dopiero pod koniec grudnia 2013 r., podczas gdy pierwsza czynność dowodowa przeprowadzona została w dniu [...] marca 2013 r.; - art. 34 oraz 35 u.d.p. w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Tak stawiając zarzuty, strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając zarzuty skargi, strona w pierwszej kolejności podniosła, że SKO - odnosząc się do formułowanego zarzutu nieprawidłowego ustalenia przebiegu pasa drogowego, polegającego na tym, iż organ niższego szczebla w sposób arbitralny określił przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 455 - stwierdziło jedynie, że ustalenia przebiegu pasa drogowego dokonano w sposób prawidłowy na podstawie kopii mapy zasadniczej, z której wynikają granica oraz jego przebieg, a także zawarta jest na niej skala. W ocenie skarżącej, działanie organu jest przykładem błędu ignotum per ignotum. W jej opinii, SKO w żaden sposób nie odniosło się do istoty podnoszonego zarzutu. Jak bowiem wskazano w odwołaniu, ustalenie pasa drogowego w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni, na podstawie wyłącznie treści mapy zasadniczej, która włączona została do akt niniejszego postępowania, pozostaje nieuprawnione. Istotnym jest, że treść mapy zasadniczej obejmuje jedynie dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, dane o zagospodarowaniu terenu, podziemnym, naziemnym i nadziemnym uzbrojeniu terenu a także o jego ukształtowaniu. Treść mapy zasadniczej nie wskazuje natomiast w żaden sposób na przebieg granicy pasa drogowego. Stąd też za niewystarczające należy uznać stwierdzenie organu, że z treści mapy zasadniczej wynika, iż granica pasa drogowego przebiega w odległości 6 m od krawędzi jezdni. SKO pominęło w swych rozważaniach tę istotną okoliczność, że dla obszaru, przez który biegnie droga wojewódzka 455 w J. L., nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie wskazał, na jakiej podstawie owa granica pasa drogowego została wyznaczona. Tym samym zauważyć trzeba, że istota zarzutu polegała na tym, iż to przepisy u.d.p. wskazują podstawy do ustalenia pasa drogowego, zaś analiza treści art. 34 i art. 35 u.d.p. prowadzi do wniosku, że pas taki powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Organ w toku postępowania w żaden sposób nie zdołał wykazać, aby przebieg pasa drogowego ustalony został w oparciu o jedną ze wskazanych wyżej podstaw. To zaś czyni uzasadnionym stanowisko skarżącej, zgodnie z którym przebieg pasa drogowego ujawniony na mapie zasadniczej ustalony został bez wymaganej podstawy prawnej, a więc w sposób nieprawidłowy. W przypadku ustalenia granic tego pasa należy mieć na uwadze fakt, że przebieg granic nie musi odpowiadać danym ewidencyjnym i być związany z przebiegiem granic. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia [...]czerwca 2008 r., II GSK 171/2008; wyrok NSA z dnia [...] maja 2008 r., II GSK 135/2008). Brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego stanowi - według strony - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Podkreślono, że w judykaturze mocno akcentowana jest konieczność wyraźnego wydzielenia granic przebiegu pasa drogowego. W wyroku NSA z [...] czerwca 2008 r., II GSK 171/2008 wskazano, że art. 4 pkt 1 u.d.p. określa, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotą tej definicji jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem, w celu wykazania granic pasa drogowego, niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (jak przyjmuje organ). Skarżąca dodała, że w wyroku WSA w K. z [...] grudnia 2007 r., [...], zajęto stanowisko, że brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniając - mimo takiego obowiązku - stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie podkreślono, że organy administracyjne prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej, zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu pełnego materiału dowodowego, w taki sposób, aby obywatel miał jasność co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie. W świetle powyższego - w ocenie strony - w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienie przebiegu granic pasa drogowego winno opierać się wyłącznie na opinii biegłego geodety, ponieważ właściwe oznaczenie pasa drogowego na mapie zasadniczej wymaga posiadania wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje. Tymczasem, opinia taka w niniejszym postępowaniu nie została sporządzona, a zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej winien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Takie stanowisko - w uzasadnieniu - zajął WSA w W. w wyroku z [...] lutego 2006 r., VI SA/Wa 1665/2005 (niepubl.). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z [...] maja 2007 r., I OSK 877/2006, LexPolonica nr 2148156 (niepubl.). Nadto SKO nie odniosło się w żaden merytoryczny sposób do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane na podstawie notatek służbowych nie odpowiadają - określonym w art. 75 K.p.a. - wymaganiom postępowania dowodowego. Dodatkowo podniesiono, że organ I instancji i SKO, w uzasadnieniach decyzji, w dalszym ciągu - w żaden sposób - nie wyjaśniły stronie postępowania sposobu wyznaczenia oraz przebiegu pasa drogowego, a to z kolei świadczy o naruszeniu przez organy art. 9 i 11 K.p.a., jak również o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Kuriozalne, w opinii strony, pozostaje stanowisko SKO w zakresie twierdzeń o prawie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w drodze procesu cywilnego, w związku z wielomiesięczną - niczym nieuzasadnioną - zwłoką organu w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak słusznie bowiem podniesiono w odwołaniu od decyzji, takie zachowanie organu stanowi wyraz nadużycia prawa i naruszenia słusznego interesu strony. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku braku zwłoki w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania wymiar kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia byłby znacznie mniejszy. Strona wskazała, że takie zachowanie organu w sposób jaskrawy narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu, wyrażoną w treści art. 8 K.p.a., a także art. 12 § 1 K.p.a., który stanowi wprost, że organ administracji zobowiązany jest do tego, aby w sprawie działać wnikliwie i szybko. Stwierdziła, że nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiły organowi wszczęcie postępowania bezpośrednio po ustaleniu rzekomej kolizji reklam z przebiegiem pasa drogowego. Nadto podniosła, że w opisywanym stanie faktycznym - wbrew powszechnej praktyce organów administracji publicznej - przebieg pasa drogowego w żaden sposób nie został uwidoczniony w terenie, co spowodowało brak świadomości skarżącego, co do okoliczności, że umieszczone reklamy znajdują się w obrębie pasa drogowego (vide: zdjęcie prawidłowego oznaczenia oraz geodezyjnego wytyczenia pasa drogowego w przebiegu drogi krajowej nr 8). W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Zatem, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Sąd uznał, że w sprawie prawidłowo nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 11.404,80 zł, za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr 455 w miejscowości J. – L., przez umieszczenie trzech tablic reklamowych, przy ul. O. i ul. W., bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.p. Z art. 40 ust. 1 tej ustawy wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.), obliczoną m.in. według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w 40 ust. 2 pkt 3 ustawy (w tym umieszczenie reklam w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W tym miejscu wskazać także należy na definicję legalną pasa drogowego, przez który rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z cytowanych przepisów u.d.p. - w sposób nie budzący wątpliwości - wynika, że do nałożenia kary pieniężnej konieczne jest wykazanie w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że w pasie drogowym została umieszczona reklama bez stosownego zezwolenia. W przypadku stwierdzenia, że taka reklama znajduje się w pasie drogowym, trzeba ustalić jej powierzchnię, co z kolei rzutuje na wysokość kary pieniężnej. W sprawie - zasadniczo - spór między stronami sprowadza się do wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p., jakiej dokonał organ poprzez przyjęcie, że reklamy zostały umieszczone w pasie ruchu drogowego, gdy tymczasem na organie - w ocenie strony skarżącej - ciążył obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Tym samym, według strony, ustalenia poczynione przez organ na podstawie mapy zasadniczej naruszają regulacje zawarte w art. 34 i 35 u.d.p. Z taką konstatacją strony nie można się zgodzić. Ratio legis art. 34 u.d.p. sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, zarówno dla uczestników dróg, jak i korzystających z tzw. infrastruktury przydrożnej, czyli wszelkiego rodzaju obiektów i urządzeń znajdujących się w pobliżu drogi, zaś przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy statuuje dwa zasadnicze obowiązki zarządcy drogi dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie dróg publicznych, a mianowicie obowiązek: sporządzania i okresowego sprawdzania planów rozwoju sieci drogowej oraz niezwłocznego - po sporządzeniu - przekazywania tych planów właściwym organom odpowiedzialnym za sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego (patrz: B. Strachowska, Komentarz do ustawy o drogach publicznych, wyd. ABC 2012). Nie dotyczą więc one tymczasowej ze swojej natury instytucji polegającej na zajęciu pasa ruchu drogowego (podkreślenie Sądu). Według danych statystycznych - na koniec 2012 r. - na terenie kraju obowiązywało 41.625 planów miejscowych, które obejmowały w sumie 27,9% powierzchni kraju. Podzielając stanowisko strony skarżącej, że tylko istnienie planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego może stanowić podstawę ustalenia przebiegu pasa ruchu drogowego, trzeba byłoby przyjąć, że - w razie braku takich planów lub decyzji - zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia nie jest zabronione i nie podlega karze. Takie twierdzenie jest niedopuszczalne. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustawodawca wskazał przykładowo szereg czynności, które nie są dozwolone w pasie ruchu drogowego. Regulacja ta ma na celu zapewnienie zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.r.d., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu, z przywołanej wyżej definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli, jaką pełni, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, należy przyjmować, że jego granice określają obiekty i urządzenia służące realizacji ww. celów. W niniejszej sprawie, lokalizacja reklam została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej z naniesioną ewidencją gruntów i z wykorzystaniem zdjęcia satelitarnego z rejonu lokalizacji reklamy z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej, zawierającym linie rozgraniczające działki, z którego wynika, że reklama została umieszczona na takiej a nie innej działce. Wymienione dowody w powiązaniu z ustaleniami zarządcy drogi (opisanymi i sfotografowanymi), poczynionymi w ramach oględzin miejsca lokalizacji spornych reklam, potwierdzają niewątpliwie jednoznaczne umiejscowienie spornych reklam w granicach pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., m.in. z uwagi na umieszczenie ich na obiektach/urządzeniach związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. na słupach energetycznych lub oświetleniowych (dodatkowo przed rowem melioracyjnym), które naniesione są na mapy przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej, z którego pozyskane zostały mapy. Podkreślenia wymaga także, że bezspornym w sprawie był - w trakcie całego postępowania - fakt umieszczenia przedmiotowych reklam w obrazowanym w aktach sprawy miejscu, fakt, że zostały one umieszczone bez zgody zarządcy drogi, także wielkość reklamy i właściciela reklamy. Okoliczności te zostały jednoznacznie ustalone przez orzekające w sprawie organy i nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji, w odwołaniu, w trakcie postępowania drugoinstancyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy u.d.p., w zakresie obejmującym nakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych. Oznacza to, że organ korzysta ze środków dowodowych przewidzianych przez K.p.a., określonych w art. 75 § 1 K.p.a. ("Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny"). Także nieświadomość faktu, że miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym, nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy - poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Oznacza to, że błędne przeświadczenie strony o tym, że tablica znajdowała się poza pasem drogowym nie może mieć wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, niezależnie od stanu świadomości po stronie właściciela reklamy. Reasumując, w sprawie, z załączonych do akt administracyjnych kopii map zasadniczych oraz zdjęć załączonych do protokołu z dnia 28 marca 2013 r., w sposób jednoznaczny wynika, że wszystkie trzy reklamy strony skarżącej umieszczone zostały w pasie ruchu drogowego, na działkach oznaczonych literami "dr". Organ - po stwierdzeniu zajęcia pasa ruchu drogowego, celem sprawdzenia przebiegu tego pasa -zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. o przekazanie mapy zasadniczej obejmującej rejon umieszczenia reklam. W oparciu o uzyskane mapy ustalono, że owe reklamy znajdowały się w pasie ruchu drogowego. W sprawie nie jest natomiast sporne, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, chociaż - już w kwietniu 2013 r. - miała ona świadomość konieczności jego uzyskania, co wynika wprost z pisma Prezesa Zarządu spółki z dnia [...] stycznia 2014 r. Podkreślić trzeba, że organ administracyjny nie miał obowiązku bezzwłocznego informowania skarżącej o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Wskazać także trzeba, że dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego istotne i decydujące znaczenie miał sam fakt umieszczenia w pasie drogi tablic reklamowych, nieistotne były natomiast powody i okoliczności takiego stanu rzeczy. Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Podkreślić przy tym należy, że organy administracyjne prawidłowo obliczyły wysokość nałożonej kary jako 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., uwzględniając wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określonej w uchwale nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie D.Zarządu Dróg Wojewódzkich. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że całkowicie chybione są zarzuty skargi natury procesowej, jak i materialnej. W tym stanie rzeczy, należało - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalić w całości.