III SA/Wr 252/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR", lub "Agencja") w L.S. z dnia [...]kwietnia 2012 r. (Nr [...]) o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia (s. [...]) organ wyższego stopnia opisał okoliczności faktyczne sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania, wszczętego wnioskiem strony z dnia [...]maja 2011 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2011. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zgłosiła ona trzy działki rolne (oznaczone literami A, B oraz C) o łącznej powierzchni [...] ha. Działki A/A1 i B/B1 zostały ponadto zgłoszone do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), ze wskazaną na nich grupą upraw w plonie głównym: wieloletnia mieszanka traw z [...] ([...]), o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] sierpnia 2011 r. została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej kontrola na miejscu (weryfikacja uprawy w terenie), natomiast w dniu[...]września 2011 r. – wizualizacja działek na ortofotomapie. Kontroli tej, z której został sporządzony protokół Nr [...], dokonał wykonawca zewnętrzny ([...].). Podczas kontroli stwierdzono zawyżenie powierzchni zgłoszonej do płatności JPO wszystkich trzech działek (A, B oraz C). Lustracja działek A/A1 i B/B1 wykazała ponadto, że nie znajduje się na niej uprawa mieszanki traw wieloletnich z [...]) tylko ugór. Uwzględniając ustalenia pokontrolne, organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której przyznał wnioskodawczyni płatność JPO w kwocie [...] zł, odmawiając przyznania płatności UPO (w odniesieniu do całej zadeklarowanej do tych płatności powierzchni – [...] ha) i nakładając sankcje w wysokości [...] zł, bowiem różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 100 %. W kolejnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. [...]) Dyrektor OR ARiMR obszernie przytoczył te przepisy regulujące przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które miały w sprawie zastosowanie. Ostatni fragment uzasadnienia (s. [...]) poświęcono ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanego przypadku. W jej ramach – i w związku z zarzutami odwołania – przyznano zwłaszcza, że gospodarstwo zainteresowanej było w 2011 r. kontrolowane dwukrotnie. Podkreślono jednak, że pierwsza kontrola (miała miejsce w dniu [...] marca 2011 r.) została wykonana na zlecenie na zlecenie Biura Powiatowego Agencji w L.S. wyłącznie z powodu braku wniosku kontynuacyjnego strony na rok 2010 i jedynie w celu zweryfikowania, czy rolnik kontynuuje realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Kontrola ta odbyła się w terminie, który nie pozwalał w pełni na określenie stanu fitosanitarnego stwierdzonych na działkach roślin (słaby rozwój wegetacyjny ze względu na porę roku). Z tego powodu – skoro nie można było w sposób pełny zanegować deklarowanych przez rolnika upraw – gospodarstwo rolne skarżącej zostało wytypowane do ponownej kontroli na miejscu. Organ odwoławczy wywodził dalej, że weryfikacja raportu z tej drugiej kontroli, szkiców pomiaru działek, a w szczególności fotografii wykonanych podczas lustracji działek w dniu [...] sierpnia 2011 r., dowodzi, iż kontrola ta wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej i szkiców potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. W tym kontekście podkreślono, że sierpniowej kontroli dokonano metodą FOTO, na podstawie art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który przewiduje dwuetapowe postępowanie: fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; fizyczną inspekcję terenową na wszystkich działkach rolnych, których fotoinspekcja nie umożliwia sprawdzenia (w sposób zadowalający) dokładności deklaracji producenta. W odniesieniu do gospodarstwa odwołującej się kontroli metodą FOTO dokonano w dniu [...] sierpnia 2011 r. (lustracja w terenie) i w dniu[...] września 2011 r. (pomiar powierzchni na ortofotomapie). W ramach czynności weryfikacyjnych stwierdzono – w odniesieniu do działek A/A1 oraz B/B1 – wieloletnie chwasty, zaniechanie działalności rolniczej i ugór. Ugory nie są zaś objęte dopłatami uzupełniającymi (UPO), co wykluczało obie wskazane działki, w całości, od płatności tego rodzaju. Natomiast powierzchnia stwierdzona po sierpniowej kontroli na miejscu, spełniająca warunki przyznania JPO ([...] ha) okazała się mniejsza (od powierzchni deklarowanej we wniosku – [...] ha) o [...] ha, co uzasadniało stosowne pomniejszenie przyznanej z tego tytułu płatności. W końcowym fragmencie drugoinstancyjnego orzeczenia Dyrektor OR Agencji przedstawił szczegółowe obliczenia, zarówno wysokości należnej płatności JPO, jak i sankcji za 100 % zawyżenie powierzchni gruntów zgłoszonych do UPO. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jej autorka zażądała uchylenia w całości decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając takie żądania strona skarżąca przyznała, że kontrola inspektorów ARiMR, w której uczestniczyła, wykazała różnicę między powierzchniami deklarowanymi a zmierzonymi, jednak kontrolujący nie mieli wówczas zastrzeżeń do stanu uprawy koniczyny z trawami. Natomiast kontrola wykonana niecałe pięć miesięcy później przez firmę zewnętrzną stwierdziła znacznie większą różnicę w powierzchni oraz "wieloletnie chwasty, zaniechanie działalności rolniczej i ugór". Taka rozbieżność ustaleń jest dla strony niezrozumiała, ponieważ w okresie między obu kontrolami na polu nic nie było robione. Nie powinno być aż tak dużych różnic w wynikach pomiarów GPS, mimo że każdy pomiar może dać odmienny wynik ze względu na niedoskonałość systemu. Skarżąca nie podważa wyników kontroli z marca 2011 r., kwestionuje natomiast rzetelność pracowników spółki [...], którzy dokonywali kontroli w sierpniu i we wrześniu. Strona nie zna ich kompetencji. Podkreśla jednak w skardze, że na pokontrolnym raporcie nie figuruje data jego sporządzenia ([...]września 2011 r.), lecz data przeprowadzenia kontroli ([...] sierpnia 2011 r.). Ponieważ data ta widnieje na większości a może i na wszystkich raportach sporządzanych przez tą parę kontrolerów, nie jest możliwe skontrolowanie tylu gospodarstw w jeden dzień. Data [...]sierpnia 2011 r. nie figuruje na żadnym, poza zaskarżoną decyzją, dokumencie posiadanym przez skarżącą. Nie można zatem wykluczyć, że żadna z wymienionych dat nie jest datą kontroli przeprowadzonej przez firmę [...]. Ponieważ między [...] sierpnia a [...] września jest aż[...] dni wegetacji, być może osoba biegła z zakresu rolnictwa potrafi ustalić, na podstawie zdjęć przedstawiających roślinność, prawdopodobny termin kontroli. Skarżąca wątpi w możliwość rzetelnej oceny uprawy na całości pola na podstawie zdjęć, jeżeli nie jest ich dostatecznie dużo, nie są zrobione w wielu miejscach działki i jeżeli obiektyw aparatu fotograficznego nie jest skierowany ku ziemi, ponieważ koniczyna biała jest rośliną niewysoką. Strona zakłada, że zdjęcia zostały wykonane na jej polach, jednak nie wyklucza po ich obejrzeniu zakwestionowania i tej okoliczności. W konkluzji zawarto żądanie podjęcia wszystkich decyzji płatnościowych za 2011 r. na podstawie wyników kontroli z dnia [...] marca 2011 r., przeprowadzonych przez inspektorów Agencji i inspektora jednostki certyfikującej za 2011 r. i uznania za niewiarygodne wyników kontroli dokonanej przez spółkę [...]. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pisemnym uzupełnieniu uzasadnienia skargi, opatrzonym data 27 stycznia 2014 r. i złożonym na rozprawie, powtórzono większość argumentów zawartych w samej skardze. Jako nowy zgłoszono zarzut opatrzenia raportu pieczęcią Prezesa spółki "A", która – według wiedzy strony skarżącej – nie istniała i nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, w odniesieniu do której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z uchybień prawu (materialnemu bądź procesowemu), wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli skontrolowana decyzja nie narusza prawa, sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie z następujących powodów. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze (i w pisemnym uzupełnieniu jej uzasadnienia) skład orzekający Sądu nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie skontrolowanej decyzji z obrotu. W realiach sprawy przedstawionych w części historycznej (opisowej) niniejszego uzasadnienia, istota sporu sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze – czy istniały podstawy do obniżenia płatności w ramach JPO, wynikające z faktu zawyżenia we wniosku powierzchni spełniającej warunki przyznania pomocy tego typu: po drugie – czy organy zasadnie wykluczyły z płatności UPO cały areał zgłoszony do tego rodzaju wsparcia we wniosku. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego w pełni uzasadnia udzielenie odpowiedzi pozytywnych na oba postawione pytania. Skarżąca upatruje podstawy swojej argumentacji – niesłusznie – w rzekomo znacznie odmiennych (jej zdaniem) efektach obu kontroli: marcowej, przeprowadzonej przez pracowników samej Agencji, oraz sierpniowo-wrześniowej, dokonanej metodą FOTO przez podmiot zewnętrzny (obie kontrole miały miejsce w 2011 r.). W związku z tak konstruowanym zarzutem wymagają podkreślenia zwłaszcza dwa zagadnienia. W pierwszej kolejności trzeba – za organami – podkreślić odmienne cele obu kontroli. Podstawę marcowej lustracji stanowił brak wniosku kontynuacyjnego strony na rok 2010. Chodziło w związku z tym przede wszystkim o przesądzenia, czy rolnik kontynuuje realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Logiczne i pozostające w ewidentnym związku z terminem dokonania marcowej kontroli jest zatem twierdzenie organu wyższej instancji, że termin jej przeprowadzenia nie pozwalał w pełni na określenie stanu fitosanitarnego stwierdzonych na działkach roślin, z powodu słabego jeszcze rozwoju wegetacyjnego w tej porze roku. Konsekwentnie więc – skoro nie można było w sposób jednoznaczny zanegować wówczas deklarowanych przez rolnika upraw – gospodarstwo rolne skarżącej zostało wytypowane do ponownej kontroli na miejscu. Za w pełni zasadne wypada uznać wyjaśnienie, że wynikom tej ostatniej lustracji, przeprowadzonej wszak już w czasie pełnego rozwoju wegetacyjnego, należy dać pierwszeństwo, przed wynikami prowizorycznego tylko sprawdzenia gospodarstwa skarżącej w marcu 2011 r. Niezwłocznego uzupełnienia i dobitnego zaakcentowania wymaga, że materiał fotograficzny zrealizowany podczas obu kontroli (celowe podkreślenie Sądu), także zdjęcia zrealizowane w marcu, w pełni dowodzą faktycznego ugorowania działek A/A1 i B/B1. W każdym razie, zdjęcia wykonane podczas lustracji sierpniowej nie wykazały zmian w stanie zagospodarowania (a w istocie – braku zagospodarowania) wspomnianych działek w stosunku do kontroli marcowej. Potwierdzałoby to twierdzenie zawarte przecież wprost w uzasadnieniu skargi, że od marca do czasu kontroli sierpniowej w gospodarstwie nie prowadzono żadnych prac polowych. Co ważne, żadne ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie daje najmniejszych podstaw do twierdzenia, że na działkach tych znajduje się deklarowana przez skarżącą uprawa mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi (koniczyna). Przeciwnie, materiał zdjęciowy zasługiwał w pełni na sformułowanie wpisane do raportu: "wieloletnie chwasty, zaniechanie działalności rolniczej i ugór". Wobec takiego wydźwięku materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organy były w pełni uprawnione do wykluczenia całej powierzchni deklarowanej w ramach UPO ([...] ha) z płatności tego rodzaju. Skarżąca starała się podważać wiarygodność materiału zdjęciowego, stosując jednak w tym celu niemal wyłącznie metodę insynuacji (rzekoma odmienność ustaleń dokonanych w marcu, co – jak podkreślono – jest twierdzeniem nieprawdziwym; ewentualny brak rzetelności i kompetencji osób dokonujących sierpniowej lustracji; niewłaściwą techniką wykonywania zdjęć; a nawet – możliwością ujęcia na fotografiach innych działek, niż działki samej zainteresowanej). Taka linia przyjętej przez stronę obrony jej interesów nie zasługuje na aprobatę. Argumentacja zasadza się bowiem wyłącznie na gołosłownych spekulacjach myślowych, bez ich wsparcia jakimkolwiek materialnym dowodem. A przecież stosunkowo łatwo można było wesprzeć zarzuty formułowane pod adresem organów, przedstawiając chociażby własny materiał zdjęciowy, który wskazywałby ponad wszelką wątpliwość istnienie upraw, o których była mowa, wbrew odmiennym twierdzeniom organów. Gdyby w okresie sierpień-wrzesień na spornych działkach zgłoszonych do płatności UPO rzeczywiście znajdowała się deklarowana przez skarżącą uprawa, zdjęcia wykonane na wspomnianych działkach aparatem ustawionym pod właściwym kątem (obiektywem skierowanym do ziemi) uchwyciłyby zapewne niskopienną nawet koniczynę białą. Tymczasem strona nie przedstawiła takich (lub innych) dowodów na wsparcie swoich gołosłownych twierdzeń i zarzutów. Nie można również podzielić zarzutu rzekomo zbyt dużej dysproporcji między powierzchnią deklarowaną do wsparcia w ramach JPO, a stwierdzoną w czasie obu kontroli (drugie z wcześniej sygnalizowanych zagadnień). Już kontrola marcowa wykazała, że istnieje różnica w tym zakresie. Przyznano to zresztą jednoznacznie w skardze. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na wynikach kontroli sierpniowo-wrze-śniowej, przeprowadzonej bardziej dokładną metodą FOTO, wspartej analizą pomiarów i szkiców kontrolujących, z użyciem ortofotomapy. W konsekwencji wykazano różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną rzędu [...] ha, co stanowi 5,0998 %. W ocenie składu orzekającego Sądu nie może być w tej sytuacji mowy o rażącej dysproporcji między wynikami pomiarów z marca i sierpnia 2011 r., która dezawuowałaby wyniki jednej z tych kontroli. Naturalną i znajdującą pełne uzasadnienie w przepisach (wskazanych szczegółowo przez organy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji) konsekwencją stwierdzonych, dopiero co opisanych nieprawidłowości, było: 1) pomniejszenie płatności JPO oraz 2) odmowa przyznania płatności UPO (z jednoczesnym zastosowaniem sankcji). Skontrolowane przez skład orzekający wyliczenia organów, pomieszczone w uzasadnieniach decyzji nie zawierają błędów. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przeto – zobligowany do tego dyspozycją art. 151 p.p.s.a – Sąd skargę oddalił.