III SA/Wr 255/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u M. T. choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu wskazano, że M. T. rozpoczęła pracę jako nauczycielka języka polskiego w dniu [...] i wykonywała ten zawód do dnia [...], a od [...] jest na emeryturze. Z powodu utrzymujących się dolegliwości narządu głosu M. T. została skierowana przez lekarza profilaktyka na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. W dniu [...] jednostka ta wydała orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku u badanej podstaw do rozpoznania dwóch chorób zawodowych, tj. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15) oraz przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5). Odnosząc się do choroby narządu głosu, w orzeczeniu tym podkreślono, że w badaniach laryngologicznych rozszerzonych o badanie videostroboskopowe krtani, stwierdzono zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią fonastenii. W trakcie badań laryngologiczno-foniatrycznych nie stwierdzono w krtani zmian organicznych, będących następstwem nadmiernego wysiłku głosowego, wymienionych w wykazie chorób zawodowych, takich jak: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni napinających i przywodzących fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozpoznane u badanej zaburzenia czynnościowe głosu nie figurują w wykazie chorób zawodowych. W konkluzji - na podstawie przedłożonej dokumentacji lekarskiej, badań przeprowadzonych w DWOMP oraz informacji o narażeniu zawodowym badanej - nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W trybie odwoławczym M. T. była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu [...] wydał dwa orzeczenia lekarskie: Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego (poz. 5); Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15). W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podkreślono, że u M. T. "po kilku latach pracy pojawiły się pierwsze dolegliwości ze strony górnych dróg oddechowych pod postacią chrypek, suchości w gardle, bezgłosów trwających do tygodnia. W młodości chorowała na zapalenie zatok, punkcji zatok nie wykonywano. Nie korzystała ze zniżek godzin, dwukrotnie przebywała w sanatorium, raz na urlopie zdrowotnym przez pół roku. Aktualne badanie laryngologiczne pogłębione o badanie lupenfaryngoskopowe wykazało w krtani nagłośnię prawidłowej konfiguracji z błoną śluzową zaróżowioną, podsychającą, fałdy głosowe gładkie, blade, w pełnym zwarciu fonacyjnym. Stroboskopowo: drgania są jednakowe, jednoczasowe, z zachowanym przesunięciem brzeżnym, amplitudą drgań w normie z pełnym zwarciem fonacyjnym. Głos jest tworzony swobodnie, bez napięć mięśni szyi". W konkluzji orzeczenia napisano, że "stwierdzane zmiany nie przedstawiają klinicznie cech typowych dla organicznej patologii narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (u badanej nie stwierdzono: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Brak zatem podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu wywołanej nadmierny wysiłkiem głosowym". Na podstawie przywołanych orzeczeń lekarskich i po przeprowadzeniu oceny narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u M. T. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15) oraz w dniu [...] decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u tejże choroby zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5). W odwołaniu od decyzji z dnia [...] (Nr [...]) M. T. podniosła, że występujące u niej choroby narządu głosu wiążą się z pracą zawodową. Jeśli zaś chodzi o decyzję z dnia [...] (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5), to M. T. odwołała się od niej w dniu [...], przy czym - jak wskazał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - odrębna decyzja w tym zakresie zostanie wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Rozpatrując odwołanie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. podkreślił, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie - jak to wynika z definicji choroby zawodowej, zawartej w § 2 ust. i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozp. RM - dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Według organu odwoławczego, w przypadku M. T. warunek dotyczący rozpoznania klinicznego choroby nie został spełniony. Zainteresowana była badana w placówkach służby zdrowia upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie placówki służby zdrowia orzekające w sprawach chorób zawodowych były zgodne co do faktu, że charakter stwierdzonych zmian chorobowych krtani u zainteresowanej, bez obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnościąfonacyjną głośni i trwałą dysfonią, nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). Zmiany obserwowane u badanej (przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, skrzywienie przegrody nosa, zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią fonastenii) należą do chorób samoistnych, które nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych, co powoduje, że nie ma jest podstaw do rozpoznania u M. T. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. T. zakwestionowała decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], jednakże w uzasadnieniu skargi nie podniosła zarzutów i mogących je wesprzeć argumentów, które wiązałyby się z chorobą narządu głosu (objętą zaskarżoną decyzją), lecz podjęła polemikę z organami w kwestii choroby zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, co do której nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. Zauważył przy tym, że strona zaskarżyła decyzję dotyczącą choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15), zarzuty skargi zaś odniosła do innej jednostki chorobowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. Co się tyczy ostatniej choroby, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wyjaśnił, że w dniu [...] skierował pismo do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., by ta jednostka ustosunkowała się do przedstawionej przez M. T. dokumentacji, oraz zadeklarował, że niezwłocznie po otrzymaniu opinii z placówki diagnostycznej przeanalizuje całość dokumentacji wyda stosowną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, kwestionowanej decyzji nie można postawić skutecznego zarzutu sprzeczności z prawem w rozumieniu w art. 145 u.p.p.s.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje dostateczne podstawy w prawie materialnym, jego wydanie zaś poprzedziło niewadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne. Należy przede wszystkim zauważyć, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zebrały w postępowaniu wyjaśniającym istotny do rozpatrzenia i załatwienia sprawy materiał dowodowy, na który składają się w szczególności orzeczenia medyczne dwóch specjalistycznych jednostek (D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.). Organy administracji nie uchybiły postanowieniom art. 84 § 1 k.p.a. przyjmując, że wydane przez te jednostki orzeczenia spełniają kryteria opinii biegłego. Wprawdzie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie określono wymagań, jakim powinna odpowiadać taka opinia, jednakże z samej istoty tego dowodu wynika, że musi ona zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zebranych w sprawie dowodów i wykazaniem, który z przewidzianych w przepisach prawa materialnego warunków nie wystąpił, powodując przyjęcie negatywnego stanowiska co do uznania schorzenia za chorobę zawodową. Stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., dowód w postaci orzeczenia lekarskiego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę, a więc organ ten powinien znać szczegółowe motywy, którymi kierowano się w konkretnym orzeczeniu (zob. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2002 r., I SA 1406/01, Lex Nr 141214; z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 1061/97, Lex Nr 47251; z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96, Lex Nr 43813; z dnia 3 grudnia 1996 r., I SA 1350/96, Prawo Pracy 1997, Nr 10). Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., nie może zatem ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94, Prokuratura i Prawo 1995, Nr 2). Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy stwarzała organom administracji dostateczne podstawy do przyjęcia, że orzeczenia lekarskie zostały wydane po gruntownych badaniach skarżącej i po uwzględnieniu innych dowodów istotnych w rozpoznawanym przypadku, co pozwalało przypisać takim orzeczeniom walory opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano bowiem jednoznaczne i poparte badaniami wnioski o braku u skarżącej guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni napinających i przywodzących fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, a więc objawów, których wystąpienie prawodawca uznał za niezbędne do przyjęcia przewlekłej choroby narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM. Wskazano przy tym, że obserwowane u badanej schorzenia i dolegliwości, a mianowicie przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, skrzywienie przegrody nosa, zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią fonastenii, należą do chorób samoistnych, których nie ma w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Mając do dyspozycji specjalistyczne orzeczenia, bazujące na analizie badań medycznych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogły więc - bez naruszenia granic zakreślonych w art. 80 k.p.a. - ocenić te dowody i przyjąć je za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie. Niewadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające miało decydujący wpływ na materialnoprawne podstawy kwestionowanego rozstrzygnięcia. Według § 2 ust. 1 rozp. RM, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jeśli zaś chodzi o chorobę, której dotyczyło postępowanie w niniejszej sprawie, to o jej zawodowej etiologii można mówić tylko wtedy, gdy u badanej osoby wystąpią: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozp. RM). Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy wykluczył zawodowe źródło choroby strony skarżącej, skoro - przyjęte za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia - specjalistyczne badania nie wykazały występowania u M. T. przewidzianych przez prawodawcę skutków chorobowych. Co zaś się tyczy sformułowanych w skardze zarzutów kwestionujących brak u strony skarżącej choroby zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozp. RM), to ich rozpoznanie na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne, gdyż ostateczna decyzja w tym zakresie nie była dotychczas przedmiotem zaskarżenia. Skoro wszczęte skargą M. T. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub reguł postępowania administracyjnego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.