III SA/Wr 259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r., nr [...]; II. określa, że opisane w pkt I decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją organ II instancji, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 ust. 1k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2003 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r., którą uchylono ostateczną decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] r. i odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzje te wydano, bowiem wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt [...]) stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu tego wyroku, że decyzje te zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, które stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje ich nieważnością. Podkreślono, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W dalszej części uzasadnienia wskazano na szczególny charakter postępowania w jakim zapadała kwestionowana decyzja co przejawia się w tym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Wznowienie postępowania należy zatem ocenić jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. Zgodnie z powołanym wcześniej art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego w art. 149 § 2 kpa. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa lub 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wznowienie postępowania, jako instytucja nadzwyczajna, może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a kpa. Istotą wznowionego postępowania jest, po uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej, powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ( art. 7 i art. 77 kpa) - czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody o których mowa w art. 145 kpa. Dopiero pozytywny wynik tych badań uprawnia organ do uchylenia ostatecznej decyzji. A następstwem uchylenia decyzji powinno być – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa orzeczenie co do istoty sprawy. Powyższe oznacza, że warunkiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy jest nie tylko wcześniejsze wykazanie, że w sprawie wystąpiły wady kwalifikowane uzasadniające wznowienie postępowania, ale także uchylenie dotychczasowej decyzji Jak powiedziano w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. "organ pierwszej instancji procedując w trybie wznowieniowym wbrew oczywistej treści przytoczonego przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa ograniczył się jedynie do rozstrzygnięcia o istocie sprawy pomijając uchylenie dotychczasowej decyzji. Rozstrzygnął jedynie o istocie sprawy, tj. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntu na rok 2004 i nałożeniu sankcji. Nie odniósł się do decyzji dotychczasowej, tj. z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu wnioskowane płatności na rok 2004, pozostawiając ją tym samym w obrocie prawnym. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa nie może ograniczać się do rozstrzygnięcia o istocie sprawy bez uchylenia dotychczasowej decyzji. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętej wadą nieważności też stanowi rażące naruszenia prawa. Zachodziła zatem podstawa stwierdzenia nieważności tych decyzji administracyjnych, wymieniona w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Podejmując zaskarżoną decyzję – wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji - organ odwoławczy stwierdził, że "postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku odwołującego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowej tj. do dnia 27 lutego 2007 r." Prawidłowo więc organ I instancji swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, a w szczególności jej art. 2 ust. 1 i 2, według którego płatność obszarowa przysługuje osobie fizycznej zwanej "producentem rolnym" utrzymującej w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, pod warunkiem, że tenże producent rolny jest posiadaczem działek rolnych o rączej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Podkreślono, ze tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W okolicznościach sprawy jest niewątpliwe, że skarżący nie był w 2004 r. użytkownikiem spornych działek i ustalenia organu I instancji SA w tym zakresie niewadliwe. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowości w złożonej deklaracji działek rolnych było zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku skarżącego w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności bezpośrednich, co spowodowało odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji finansowych w okresie trzech lat kalendarzowych. W ocenie organu odwoławczego, dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego, należy uznać za prawidłowe i dlatego organ II instancji w pełni je podziela. Niewątpliwym jest konflikt istniejący pomiędzy skarżącym a E. F. dotyczący spornych działek, który może być rozstrzygnięty jedynie w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem ustawy o płatnościach bezpośrednich jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, choć nie są ich właścicielami. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych polegającą na uznaniu, że płatność obszarowa przysługuje jedynie temu posiadaczowi, który zebrał plony, rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 8 i 11 kpa, art. 12, 35 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że to E. F. a nie skarżący był w 2004 r. faktycznym użytkownikiem spornych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (AR i MR). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, lecz z zupełnie innych przyczyn niż to wskazano w zarzutach skargi. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania przez Sąd skargi na decyzję z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że sprawa ta toczy się w trybie wznowieniowym, bowiem w dniu [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności za rok 2004, o czym orzeczono decyzją z dnia [...]r. Wydając to postanowienie wskazano na treść art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zawarte więc na stronie 8 uzasadnienia organu odwoławczego stwierdzenie, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 nie zostało zakończone ostateczną decyzją jest niezgodne ze stanem prawnym. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 kpa instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie tylko do decyzji ostatecznych i taką właśnie decyzją jest decyzja z dnia [...] r., gdyż skarżący, który na mocy tej decyzji uzyskał prawo do płatności nie odwoływał się od niej. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. wyraźnie wskazał, że "wznowienie postępowania, jako instytucja nadzwyczajna, może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a kpa. Istotą wznowionego postępowania jest, po uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa) - czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody o których mowa w art. 145 kpa. Dopiero pozytywny wynik tych badań uprawnia organ do uchylenia ostatecznej decyzji. A następstwem uchylenia decyzji powinno być – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa orzeczenie co do istoty sprawy". Połączenie rozpoznania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dwóch odrębnych przedmiotów: przedmiotu wystąpienia podstaw wznowienia postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygnietej decyzją ostateczną wynika z istoty instytucji wznowienia postępowania, która nie oznacza tylko otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w innym postępowaniu, ale właśnie powinna być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. Beck, Warszawa 2005). Jakkolwiek organy obu instancji poczyniły szerokie ustalenia faktyczne dotyczące meritum sprawy, to ich uwadze umknęło, że w pierwszym rzędzie winny były ocenić czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (w przedmiocie wznowienia której procedują), nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 149 § 2 kpa). Podstawa prawna wznowienia była wskazana (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) w postanowieniu o wznowieniu postępowania i tylko ustalenie, że faktycznie przesłanki określone w tym przepisie zachodzą dawały organom prawo do przejścia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 kpa oraz art. 153 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.